II SAB/Wa 384/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP Andrzeja Dudy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu – K.P. – kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. P. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP [...] (Komitet Wyborczy) w zakresie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.) poprzez uznanie, że organ (Komitet Wyborczy) nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komitet w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak zdolności sądowej organu, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP [...] w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że Komitet Wyborczy nie jest organem administracji publicznej, państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, co wyklucza wywodzenie jego zdolności sądowej z art. 25 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zdolność sądową Komitetu można badać jedynie w kontekście art. 25 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądowa tego rodzaju podmiotów ma charakter ograniczony w tym sensie, że jest uwarunkowania istnieniem przepisów, które stanowią źródło przypisania im obowiązków, objętą sferą kognicji sądu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga to ustalenia, czy Komitet jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zastrzec przy tym trzeba, że z uwagi na płynną granicę między oceną formalną dopuszczalności skargi (badaniem podstaw odrzucenia skargi) oraz oceną meritum sprawy (prowadzącą do uwzględnienia lub oddalenia skargi), ocena na tym etapie musi mieć charakter bardziej abstrakcyjny niż konkretny. Należy mianowicie ocenić, czy Komitet potencjalnie miał obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji, bez wchodzenia w zakres meritum sprawy, czyli badania, czy Komitet zgodnie czy niezgodnie z prawem zareagował na skierowany do niego konkretny wniosek konkretnego podmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej od strony podmiotowej nakłada obowiązek udostępnienia informacji na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rozwijając tę ogólną zasadę w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji ustawodawca wymienił m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio u.d.i.p.). Analizując przesłanki podmiotowe obowiązku udostępnienia informacji w kontekście badania zdolności sądowej skarżonego Komitetu, należy wykluczyć cechę dysponowania majątkiem publicznym, z uwagi na uregulowane w Kodeksie wyborczym zasady finansowania działalności komitetów wyborczych wyborców. Zgodnie z art. 132 § 3 K.w., środki finansowe komitetu wyborczego wyborców mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami. Komitety wyborcze mogą przyjmować korzyści majątkowe jedynie od osób fizycznych, wyłącznie w zakresie wskazanym w ustawie (art. 132 § 5 K.w.), mogą również nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokalu osoby wchodzącej w skład komitetu wyborczego, jak również z jej sprzętu biurowego (art. 133 § 2 K.w.). Przytoczone reguły wykluczają możliwość dysponowania przez komitety wyborcze wyborców majątkiem publicznym. Z kolei analizując zdolność sądową skarżonego Komitetu w perspektywie wykonywania zadań publicznych, należy zwrócić uwagę, że każdy komitet wyborczy (niezależnie od jego rodzaju – utworzonego przez partię polityczną, przez stowarzyszenie lub organizację wyborczą, przez wyborców) uczestniczy w procesie wyborczym wykonując określone czynności na rzecz kandydata lub kandydatów w wyborach. Komitetom wyborczym przysługuje wyłączne prawo zgłaszania kandydatów w wyborach, wyłącznie komitety prowadzą kampanię wyborczą na rzecz kandydatów (art. 84 § 1 K.w.). Komitety prowadzą agitację wyborczą, rozumianą jako publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego (art. 105 § 1 K.w.). Działalność ta nie jest jednak zastrzeżona wyłącznie dla komitetów, bowiem agitację mogą również prowadzić poszczególni wyborcy (art. 106 § 1 K.w.). Komitety wyborcze gromadzą i wydatkują na zasadach określonych w ustawie środki finansowe na cele związane z wyborami, w tym na agitację wyborczą (art. 134-136 K.w.). Mają również obowiązek prowadzenia rejestru zaciągniętych kredytów i przyjmowanych wpłat (art. 140) oraz obowiązek przedłożenia organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania (art. 142 § 1 K.w.). Ogół tych czynności (z zastrzeżeniem, że przytoczone przepisy nie wyczerpują całokształtu działalności komitetu) wskazuje niewątpliwie, że komitet wyborczy kandydata uczestniczy w procesie wyborczym. Z samego jednak uczestnictwa w procesie wyborczym nie można wywodzić tezy, że komitet ten wykonuje zadania publiczne. W procesie wyborczym uczestniczą również kandydaci (w tym prowadząc agitację wyborczą), jak również wyborcy, nie sposób jednak twierdzić racjonalnie, że kandydaci czy wyborcy wykonują jakieś zadania publiczne związane z wyborami. Użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadania publicznego jest szerokie, co nie oznacza jednak, że może być w dowolny sposób rozciągane na wszelką działalność w tzw. przestrzeni publicznej. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18). W ocenie Sądu nie ma podstaw do przypisywania działalności komitetu wyborczego kandydata cechy wykonywania zadań publicznych we wskazanym ujęciu. Cała działalność komitetu wyborczego nie jest ukierunkowana na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli, ale na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata lub kandydatów zgłoszonych w wyborach przez ten komitet. Niewątpliwie komitet uczestniczy w procesie wyborczym kluczowym z punktu widzenia państwa, którego ustrój oparty jest na demokracji przedstawicielskiej, tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że w procesie tym uczestniczą również sami kandydaci czy wyborcy, a zatem podmioty, z którymi trudno jest utożsamiać wykonywania zadań publicznych związanych z wyborami. Konkludując, wykonywanie przez komitet wyborczy kandydata na prezydenta czynności w procesie wyborczym wyłącznie na rzecz określonego kandydata nie stanowi realizacji zadań publicznych związanych z wyborami. Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że skarżony Komitet Wyborczy nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, nie istnieją przepisy, które stanowią źródło przypisania Komitetowi w tym zakresie obowiązków, objętych sferą kognicji sądu administracyjnego. Zatem uznać należy, że Komitet nie ma zdolności sądowej (art. 25 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi K. P. Dodatkowo trzeba wskazać, że zakwestionowanie zdolności sądowej skarżonego Komitetu Wyborczego i odrzucenie skargi skarżącego nie ogranicza konstytucyjnego prawa do informacji publicznej w zakresie dotyczącym finansowania działalności komitetów wyborczych. Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego ma obowiązek przedłożenia właściwemu organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów (art. 142 § 1 K.w.). Jak wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2011 r. w sprawie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego (Dz. U. z 2011 r., Nr 198, poz.1173, ze zm.), sprawozdanie obejmuje zarówno informacje ogólne (ogólne dane o przychodach lub wpływach, wydatkach lub kosztach oraz o wysokości nadwyżki pozyskanych środków na cele kampanii wyborczej nad poniesionymi wydatkami; § 2 rozporządzenia), jak również informacje szczegółowe, obejmujące m.in. dane dotyczące obrotów na rachunku bankowym wpłat, dane dotyczące podmiotów, które dokonały wpłat, informacje o uzyskanych kredytach, dane osób, które dokonały na rzecz komitetu świadczeń niepieniężnych (§ 3 rozporządzenia). Do sprawozdania należy dołączyć szereg dokumentów, wśród których znajdują się m.in. dokumenty bankowe każdego wydatku i wpływu na rachunek komitetu wyborczego (załącznik nr 2, pkt III.1 rozporządzenia). Dysponentem sprawozdań, wraz z załączoną dokumentacją jest właściwy organ wyborczy, który dokonuje badania i oceny sprawozdania w trybie określonym w art. 144 K.w. Sprawozdania finansowe przedkładane komisarzowi wyborczemu są udostępniane przez niego na wniosek zainteresowanych podmiotów, przy czym komisarz podaje do publicznej wiadomości, w formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim, informację o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu (art. 143 § 3 K.w.). Wykaz wpłat obywateli polskich na rzecz komitetu wyborczego organizacji i komitetu wyborczego wyborców Państwowa Komisja Wyborcza i komisarz wyborczy udostępniają do wglądu na wniosek, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych (art. 143 § 4 K.w.). Pozostałe rodzaje dokumentów załączone do sprawozdań finansowych udostępniane są do wglądu podmiotom wymienionym w art. 144 § 7 (partie polityczne, komitety wyborcze, które brały udział w danych wyborach, stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczych), w okresie przewidzianym na złożenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych, a pozostałym podmiotom udostępniane są po tym okresie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (art. 143 § 5 K.w.). Biorąc pod uwagę powyższe zasady udostępniania sprawozdań finansowych komitetów wyborczych i załączanej do tych sprawozdań dokumentacji, odrzucenie skargi skarżącego, z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego Komitetu Wyborczego, nie ogranicza jego prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie objętym skargą, z uwagi na możliwość skierowania stosownych żądań do właściwego organu wyborczego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji postanowienia, w zakresie zwrotu wpisu od skargi postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..