II SA/Sz 285/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 24 listopada 2015 r. nr XVII/150/2015 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gryfice I. stwierdza nieważność § 3 ust. 4 pkt b, § 19 ust. 1 pkt 2 w zakresie obowiązku zakładania kagańca "innym psom wykazującym cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogącym stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu", § 19 ust. 3 i § 21 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 24 listopada 2015 r., nr XVII/150/2015, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gryfice, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1399 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W skardze podniesiono zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), dalej jako "ustawa", w związku z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, w związku z § 115, § 135, § 143, § 118 i § 137, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej jako "rozporządzenie", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej jako "u.s.g.", poprzez: 1. Przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 3, 9 i 10 Regulaminu. 2. Powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w: - § 3 ust. 4 pkt a-b Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usunięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości i umieszczenie ich przy krawężniku chodnika w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów oraz podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika, a nadto bez wskazania, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; - § 4 ust. 1 i 2 przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenach niesłużących do użytku publicznego, przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz jeżeli powstające ścieki odprowadzane będą do sieci kanalizacyjnej lub zbiorników bezodpływowych, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz zanieczyszczenia środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.; - § 10 ust. 1 - obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nakazanie opróżniania zbiorników bezodpływowych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia. 3. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w: - § 7 ust. 1, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego wyposażenia tych terenów w kosze uliczne o pojemności od 35 l do 70 l; - § 8 ust. 2 i 3, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów; - § 8 ust. 3, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników do których zbierane są odpady; - § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wskazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, a ponadto nałożenie obowiązku na właścicieli psów do zabezpieczenia zwierzęcia poprzez używanie smyczy i kagańca; - § 20 ust. 2 pkt 3, poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią; - § 20 ust. 3, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności by trzymać je w ulach, ustawionych w odległości nie mniejszej niż 10 m od granic sąsiada, a 30 m od dróg i domów mieszkalnych; - § 21, poprzez wprowadzenie subdelegacji dla Burmistrza G.. 4. Przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 10, przez zapis określający uwzględnienie przepisów szczegółowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podczas lokalizowania nieruchomości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych, a nadto nałożenie obowiązku do zawarcia umowy z właścicielem innej nieruchomości celem zapewnienia użytkowania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych. Na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów z art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto, zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, podobnie jak dyrektywa z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Prokurator podkreślił, że takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IVSA/Po 431/11, CBOSA). Dlatego też powtarzanie w Regulaminie przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, za istotnie naruszające prawo należy uznać regulacje zawarte w § 2 pkt 9 i pkt 10 Regulaminu, albowiem stanowią one proste powtórzenie definicji "właścicieli nieruchomości" i "nieczystości ciekłych", którymi posługuje się ustawa. Z kolei definicja punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych z § 2 pkt 3 stanowi definicję ustawową, o której jest mowa m.in. w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, w związku z czym, jego "zamknięte" definiowanie w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie treści i granic upoważnienia ustawowego. Ponadto, przy definiowaniu tego pojęcia prawodawca lokalny posłużył się zawężonymi pojęciami nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, które należy zakwestionować jako sprzeczne z definicją ustawową. Nieuprawnionym było również, według Prokuratora, powtórzenie i modyfikacja treści art. 5 ust. 1 ustawy. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, Regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast, obowiązek uprzątnięcia chodnika został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powyższe uwagi należy również, zdaniem Prokuratora, odnieść do § 3 ust. 4 Regulaminu. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli obowiązku likwidacji śliskości chodnika. W ocenie prokuratora również obowiązek nałożony w § 19 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nie wynika z zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy. Ograniczenia nałożone przez prawodawcę miejscowego nie mogą bowiem dotyczyć miejsc publicznych, a jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednocześnie, zdaniem Prokuratora, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy o ochronie zwierząt, przepis ten uznać należy za sprzeczny z prawem. Podobnie, jako sprzeczne z prawem, ocenić należy § 19 ust. 3 oraz § 20 ust. 2 pkt 3 i § 20 ust. 3 Regulaminu. Prokurator podkreślił, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Nadto, użycie nieostrych określeń: "wykazujące cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi" dodatkowo wpływa na wadliwość wskazanych przepisów. Ponadto skarżący wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Oznacza to, że dokonana przez Radę w § 21 Regulaminu swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na Burmistrza G. nie ma ustawowego unormowania. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że § 18 Regulaminu pozbawiony jest doniosłości prawnej. Zdaniem Prokuratora, trudno zaakceptować pogląd, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wynika, iż prawodawca miejscowy może nałożyć na mieszkańców gminy wymagania m.in. dotyczące edukacji w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Tego rodzaju przepis stanowi li tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że uchwała została przygotowana w ramach konsultacji międzywydziałowych Urzędu, Straży Miejskiej w G. oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej w G.. Projekt uchwały został sygnowany przez radcę prawnego, potwierdzającego zgodność jej ustaleń z zobowiązującym prawem. Ponadto projekt uchwały uzyskał pozytywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Wydział Prawny Urzędu Wojewódzkiego nie wniósł zastrzeżeń do uchwalonego przez Radę Miejską Regulaminu. W okresie ponad 4. letniego funkcjonowania Regulaminu w obrocie prawnym nie wnoszono uwag co do jego treści. Organ wyjaśnił, że w związku z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i koniecznością uchwalenia nowego regulaminu do dnia 1 września 2020 r. , w okresie przejściowym dostosuje akt prawa miejscowego do nowych standardów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 – j.t.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. W badanej sprawie sądowej kontroli poddana została uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąca akt prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 ustawy, według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, określono zakres delegacji ustawowej stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zawartej w art. 4 delegacji ustawowej do jej podjęcia. Za zasadny sąd uznał zarzut dotyczący § 3 ust. 4 pkt b Regulaminu. Przepis ten nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązek podjęcia działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. W tym miejscu należy się odwołać do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W regulaminie, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, należało określić zasady realizacji tego obowiązku, spoczywającego na właścicielu nieruchomości. W ocenie sądu nałożenie obowiązku likwidacji lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika wykracza poza ustawowe upoważnienie, bowiem takich działań ze strony właścicieli nieruchomości ustawa nie przewiduje. Ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia, w jaki sposób obowiązek ma być realizowany, a nie do ustalania nowych, nieprzewidzianych przepisami obowiązków, co do których istnieją poważne wątpliwości, w jaki sposób miałyby być spełnione, bowiem uchwałodawca ograniczył się jedynie do wskazania na konieczność podjęcia pewnych działań, nie ustalając jednocześnie zasad, do czego w myśl art. 4 ust. 2 ustawy był zobowiązany, ich realizacji. Podkreślić bowiem należy, że obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy powinny być określone na tyle jasno i czytelnie, aby możliwe było ich wyegzekwowanie. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Skoro zatem adresat normy nie otrzymał jasnego komunikatu, co organ będzie rozumiał pod pojęciem "śliskość", ani w jaki sposób ma ją zlikwidować, bądź ograniczyć, to nie będzie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie. Sąd podzielił również zastrzeżenia co do § 19 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w zakresie obowiązku zakładania kagańca "innym psom wykazującym cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogącym stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu". Przede wszystkim prawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć przez "cechy agresywności", czy "zachowania mogące stwarzać zagrożenie". Nie wiadomo zatem jakiego rodzaju zachowania zwierzęcia należałoby uznać za spełniające wskazane kryteria oraz czy o konieczności założenia psu kagańca miałaby decydować subiektywna ocena właściciela, czy też innych osób. W konsekwencji nakaz mógłby okazać się nieegzekwowalny. Nie sposób także uznać, że pies może stwarzać zagrożenie samym wyglądem. Należy przy tym pamiętać, że – zgodnie z nakazem wyartykułowanym w treści przywołanego przepisu ma być prowadzony na smyczy, co w ocenie sądu w wystarczający sposób zabezpiecza inne osoby przebywające w miejscach ogólnodostępnych przed niepożądanym kontaktem ze zwierzęciem. Stąd też za zbędny należało uznać ust. 3 zd. 1 § 19, który ustanawia obowiązek zabezpieczenia psa poprzez używanie smyczy oraz kagańca, nie formułując jednocześnie żadnych wyjątków od tej reguły. Przepis ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacją zawartą w § 19 ust. 1 pkt 2, w której takie wyjątki przewidziano. W § 19 ust. 3 zd. 2 ustanowiono obowiązek nałożenia kagańca każdemu psu również w miejscach przeznaczonych na wybiegi. Zakładając, że jest to miejsce ogólnodostępne, należy uznać, że regulacja ta pozostaje w sprzeczności z § 19 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, w którym obowiązek ten został określony odmiennie. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że redakcja § 19 ust. 3 może wywoływać przekonanie, iż obowiązek używania smyczy i kagańca obejmuje również miejsca przeznaczone na wybiegi, a zastosowanie go do wszystkich psów przebywających na wybiegu, który z zasady przeznaczony jest do umożliwienia zwierzęciu swobodnego poruszania się, socjalizacji i zabawy nie znajduje – zdaniem sądu, żadnego uzasadnienia. Sąd nie podzielił przy tym poglądu Prokuratora, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na to, że unormowania nakazujące korzystanie ze smyczy odnoszą się do wszystkich psów przebywających w miejscach ogólnodostępnych, bez uwzględnienia rasy, wieku i kondycji zwierzęcia. Przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, bądź się go obawiają. Inaczej rzecz się ma w przypadku miejsc wyznaczonych jako wybiegi, które stanowią specjalną przestrzeń przeznaczoną dla właścicieli z psami. Stanowią one co prawda miejsca ogólnodostępne, jednak w innym znaczeniu niż park, skwer, czy chodnik, na którym siłą rzeczy spotykają się różne osoby, które mają prawo czuć się w tych miejscach komfortowo i bezpiecznie. Rację miał również Prokurator kwestionując § 21 Regulaminu. Sąd podzielił zapatrywanie, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy skierowana została do rady gminy. Oznacza to, że wyłączną kompetencją tego organu jest uchwalenie regulaminu według wytycznych zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy. Organ nie może delegować swoich uprawnień w tym zakresie na inne podmioty, w tym wypadku na organ wykonawczy gminy, jak miało to miejsce we wskazanym przepisie. Opisane wyżej naruszenia prawa sąd uznał za istotne, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, o czym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie sąd nie uznał zarzutów skargi za zasadne wychodząc z założenia, że podnoszone naruszenia prawa bądź nie występują, bądź nie mają istotnego charakteru. Nie stanowi naruszenia prawa ustalenie w § 2 pkt 3 Regulaminu definicji punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wbrew wywodom skargi ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 – j.t.), takiej definicji nie zawierają. W przywołanym przez Prokuratora art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy jest mowa o ustanowieniu selektywnego zbierania odpadów komunalnych o wymienionych frakcjach, a nie o miejscach, gdzie odpady te mają być przyjmowane od mieszkańców i składowane. Należy zatem przyjąć, że rada gminy miała prawo określić definicję takiego punktu na potrzeby przyjmowanej uchwały. Jakkolwiek należy się zgodzić z Prokuratorem, iż powtórzenie przepisów ustawy w uchwale nie powinno mieć miejsca. Akt prawa miejscowego powinien uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie ściśle wyznaczonym ustawową delegacją, jednak w ocenie sądu, nie w każdym przypadku takiego powtórzenia dochodzi do istotnego naruszenia prawa. O takim skutku można byłoby mówić, gdyby przy implementacji przepisów ustawy do uchwały doszło do ich modyfikacji i takiego przekształcenia, które wypaczałoby sens, bądź stało w sprzeczności z ustawowymi regulacjami. W badanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, bowiem wymienione w skardze przepisy Regulaminu - § 2 pkt 9 i 10 zawierają dosłowne powtórzenie definicji ustawowych i są to regulacje zawarte wprost w ustawie, na podstawie której została podjęta uchwała. Jednocześnie sąd nie dostrzegł, aby takie powtórzenie, w kontekście innych regulacji zawartych w Regulaminie, mogło doprowadzić do zmiany intencji ustawodawcy, czy też wypaczenia sensu przepisów ustawy. Stąd też naruszenie prawa w tym zakresie należało uznać za nieistotne. Niezasadny okazał się zarzut dotyczący § 3 ust. 4 pkt a Regulaminu. Rzeczywiście powtórzono w nim fragment art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak w ocenie sądu był to zabieg celowy, bowiem uchwałodawca wskazał w ten sposób obowiązek, który ma zostać zrealizowany, a w dalszej części określił zasady jego realizacji. Nie ma podstaw do wywodzenia, że przekroczono ustawową delegację wskazując, iż obowiązek uprzątnięcia błota i śniegu oraz innych zanieczyszczeń ma być wypełniany w ten sposób, że będą one usuwane i umieszczane przy krawężniku chodnika od strony jezdni w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Niewątpliwie, w ocenie sądu, tak sformułowany przepis wypełnia delegację ustawową, stanowi bowiem określenie zasad, jakimi należy się kierować przy usuwaniu zanieczyszczeń, błota i śniegu, wprowadzając jednocześnie rozwiązania, które ewidentnie mogą przyczynić się do utrzymania czystości i nie wkraczając przy tym nadmiernie w sferę praw i wolności obywatelskich. Nie było podstaw do tego, aby we wskazanym przepisie Regulaminu przywoływać dalszy fragment art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który zawiera zwolnienie z obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, skoro wynika to wprost z ustawy. Podobnie zdaniem sądu należy ocenić zarzuty odnoszące się do § 4 Regulaminu. Określono w nich zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz dokonywania ich napraw poza warsztatami samochodowymi. W ocenie sądu przyjęte rozwiązania mają służyć ochronie środowiska naturalnego, a także ograniczać nadużywanie prawa własności poprzez jego zanieczyszczanie, czy wytwarzanie immisji i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie ulega, w ocenie sądu, wątpliwości, że czynności, o których mowa powinny co do zasady – ze względu na wymogi ochrony środowiska i komfortu sąsiadów, być dokonywane w obrębie wyspecjalizowanych podmiotów i miejsc przeznaczonych do mycia pojazdów. Ich wykonywanie poza tymi jednostkami jest możliwe po uprzednim określeniu zasad, na jakich mycie i naprawy mogą się odbywać. Zdaniem sądu takie ich określenie jak ma to miejsce w § 4 jest dopuszczalne i nie prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw właścicieli nieruchomości. W skardze podniesiono zarzut dotyczący § 10 ust. 1 Regulaminu, jednak lektura tego przepisu w zestawieniu z argumentacją skargi prowadzi do wniosku, iż autor miał na myśli § 17, dotyczący zasad i częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych. Sąd nie podzielił zastrzeżeń Prokuratora z tego względu, iż doświadczenie życiowe wskazuje, że zbiorniki bezodpływowe mają różną wielkość. Jest to uzależnione od wielkości nieruchomości i ilości zamieszkujących ją osób, co rzutuje na częstotliwość ich opróżniania. To z kolei regulują umowy zawarte z podmiotami świadczącymi usługi asenizacyjne. W tej sytuacji ustalenie jednej częstotliwości odbioru nieczystości dla wszystkich nieruchomości może okazać się co najmniej utrudnione - dla nieruchomości o niewielkich zbiornikach niewystarczające, a dla zaopatrzonych w większe zbiorniki zbyt częste. Stąd w ocenie sądu odwołanie się do częstotliwości określonych w indywidualnie zawartych umowach, w zależności od potrzeb determinowanych wielkością zbiornika, znajduje uzasadnienie. Sąd nie dostrzegł przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 Regulaminu. Niezrozumiały jest podnoszony przez Prokuratora zarzut dotyczący nałożenia obowiązku zaopatrzenia nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego w kosze uliczne, skoro obowiązek taki wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 wskazano, że rada gminy upoważniona jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Obowiązek utrzymania tychże pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też niezasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia ustawowej delegacji w § 8 ust. 2 i 3 Regulaminu. Nie stanowi takiego naruszenia wskazanie miejsc, w których należy ustawiać pojemniki na odpady, to bowiem ma służyć zachowaniu ich stabilności i zabezpieczyć przez przypadkowym wywróceniem i wydostaniem się ich zawartości na zewnątrz. W ocenie sądu nie ma również racji Prokurator kwestionując § 10 Regulaminu, który odnosi się do konieczności zabezpieczenia miejsc składowania odpadów dla nieruchomości, na których z różnych przyczyn nie ma możliwości ustawienia pojemników na odpady. Określenie obowiązku zawarcia z innym podmiotem umowy, która ma zapewnić możliwość użytkowania pojemników ustawionych na terenie innej nieruchomości jest prostą konsekwencją ciążących na właścicielach nieruchomości powinności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jednocześnie umożliwia sprawowanie kontroli nad zbieraniem powstałych na terenie nieruchomości odpadów. § 10 Regulaminu w sposób czytelny i jasny komunikuje właścicielom nieruchomości obowiązek przestrzegania norm prawa budowlanego skorelowany z obowiązkami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za niezasadny sąd uznał zarzut dotyczący § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, zauważyć bowiem należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 8 wynika, iż w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada gminy ma obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Skoro zatem obowiązek ten został nałożony na prowadzących chów zwierząt gospodarskich i w pomieszczeniach, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, to regulację tę należałoby uznać za częściowe wypełnienie ustawowej delegacji. Podobnie rzecz się ma z ustaleniami § 20 ust. 3 Regulaminu, w którym zawarto ustalenia dotyczące umiejscowienia uli z pszczołami – w odległości nie mniejszej niż 10 m od granic sąsiada i 30 m od dróg i domów mieszkalnych. Wyjaśnić należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 7 do kompetencji rady gminy zastrzeżono określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Pszczoły miodne w myśl art. 2 pkt 1 lit. h są zwierzętami gospodarskimi. Ustalenie stref, w których ule z pszczołami nie mogą być ustawiane należy zatem potraktować jako realizację ustawowej delegacji poprzez określenie obszarów, na których pszczoły nie mogą być utrzymywane. Z tych względów w tej części sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.