I SA/Wa 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi P.K.P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności w/w nieruchomości. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności w/w nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wskazano, iż sporne mienie państwowe pozostające w dniu [...] maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP na podstawie ustawy z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U Nr 57, poz. 580) zniesioną rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji ( Dz. U.Nr 97, poz. 567) oraz rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 97 poz. 568 ze zm.). Dla potwierdzenia poglądu, iż PKP uzyskało prawo zarządu mieniem pozostającym w tamtym czasie we władaniu tego Przedsiębiorstwa bezpośrednio z aktów o jego utworzeniu Wojewoda [...] powołał się w tym względzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. . Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasta [...] zaprzeczając możliwości nabywania przed [...] maja 1990 r. przez przedsiębiorstwa państwowe w tym przez PKP prawa zarządu nieruchomością bezpośrednio z aktów normatywnych o ich utworzeniu i bez zachowania obowiązującego wtedy trybu. Zdaniem odwołującej się gminy nieruchomości takie należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji następującej z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...]. Komisja stwierdziła, iż PKP S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała także, iż według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia [...] maja 1990 r. Powyższe, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem [...] maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Ponadto wskazano, iż niezasadne w niniejszej sprawie byłoby też zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, gdyż wykonywanie funkcji transportowej nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Brak byłoby też podstaw do stosowania przepisu art. 11 tej ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. Ponadto podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w później wydanych wyrokach odciął się od stanowiska prezentowanego w cytowanych przez Wojewodę wcześniejszych wyrokach tegoż Sądu - i aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym względzie ugruntowana. Potwierdzona została również w dwóch kolejnych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w dniu 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17. W związku z powyższym stwierdzono, że skoro mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (art. 3 i art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami), to z mocy powyższych przepisów rangi ustawowej należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a nie do PKP Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.),poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu ,polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do Gminy [...]; 2) art. 4 i art. 6 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe poprzez ich pominiecie przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem skarżącej spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające zatem w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Należy bowiem uznać, że prawo zarządowe powstało z mocy prawa na podstawie zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Powołano się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazano, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r. sygn. akt I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy istotnie w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym. Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. W związku z czym sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienie zarządu (jako przeszkody komunalizacji) mają zatem znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. nr 14 , poz. 74 zez zm. ), jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Brak tytułu prawnego PKP w dniu [...] maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza z kolei, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy rację ma Komisja formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za całkowicie chybiony. Nadmienić przy tym wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Sąd zwracał w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa P. służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege." Konstatacja ta została poprzedzona szeroką analizą historyczną ustawodawstwa dotyczącego PKP. Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu, czy użytkowania gruntów, a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych też przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione. Nie można także uznać, że przedmiotowa nieruchomość winna być wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego PKP nie ujęła. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego wyżej, a przede wszystkim z treścią uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn.. akt I OPS 5/17. . Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a.