II OSK 723/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 900/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr WI-I.7840.3.2.2020.BU w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 900/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr Wl-1.7840.3.2.2020.BU. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 lipca 2019 r. nr AU-01- 1.6740.1.1100.2018.RSA odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 117/6740.1/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym, z instalacjami wewnętrznymi wody, kanalizacji, c.o., c.c.w., elektrycznymi, wentylacji mechanicznej oraz instalacjami kanalizacji sanitarnej i deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i oświetlenia terenu na zewnątrz budynku - dróg wewnętrznych ze zjazdem z ulicy (...), chodnikami, parkingami, ukształtowaniem terenu, murem oporowym i schodami terenowymi - fragmentów linii elektrycznych średniego i niskiego napięcia (zmiana tras) - kanalizacji sanitarnej z włączeniem do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. (...), z włączeniem do projektowanej sieci istniejących przyłączy wraz z rozbiórką -fragmentów przyłączy kanalizacji sanitarnej - kabli elektrycznych s.n. i n.n. (zmiana tras) -nieczynnych przyłączy wodociągowych oraz nieczynnych kabli oświetlenia" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej Apartamenty Promienistych sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Krakowie zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 §1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutów dotyczących naruszenia: - art. 148 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż wnioskodawca dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy powziął on wiedzę o inwestycji oraz o podstawie prawnej realizacji inwestycji w dniu jej rozpoczęcia, tj. dnia 15 lutego 2018 r. (na dowód czego skarżący załączył do skargi zdjęcie tablicy informacyjnej zamontowanej na terenie inwestycji oraz pierwszą stronę dziennika budowy prowadzonego dla inwestycji), a nie dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przez organ i uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżącą co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej prawidłowe sporządzenie pełnej skargi kasacyjnej, a Sądowi II Instancji przeprowadzenie kasacyjnej kontroli wyroku; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że wnioskodawca nie dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż wnioskodawca powziął wiedzę o inwestycji oraz o podstawie prawnej jej realizacji w dniu jej rozpoczęcia, tj. dnia 15 lutego 2018 roku, podczas gdy złożony wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Prezydenta Miasta Krakowa dnia 17 maja 2018 roku, a więc wniosek ten został złożony po upływie terminu, konsekwencją czego powinna być odmowa wznowienia postępowania, której brak narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych; 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w sposób niewłaściwy (niepełny) ustalił stan faktyczny, pomijając okoliczności wynikające z dziennika budowy prowadzonego dla inwestycji oraz tablicy informacyjnej, z których jednoznacznie wynika data rozpoczęcia realizacji inwestycji (15 lutego 2018 roku), od której to daty wnioskodawca miał wiedzę o inwestycji i bieg rozpoczął termin określony w art. 148 § 2 k.p.a.; jak również pomijając treść pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 maja 2018 r., sygn. AU-04.1431.523.2018.TBR, z którego wynika, że wnioskodawca miał wiedzę o decyzji co najmniej od 21 marca 2018 r., co skutkowało nieustaleniem rzeczywistej daty, od której wnioskodawca miał wiedzę o decyzji i w konsekwencji oddaleniem skargi; 4) art. 119 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 122 p.p.s.a. w związku z art. 90 §1 oraz §2 p.p.s.a. w związku z art. 10 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji, gdy: - skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazując na jej złożony charakter, - brak jest podstaw do wznowienia postępowania e, brak było podstaw do stosowania przepisów o postępowaniu uproszczonym i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów dotyczących jawności postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym możliwość ochrony przez skarżącą swoich praw; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości wnioskodawcy i terenu, na którym ma być realizowany obiekt będący przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (budynek mieszkalny wielorodzinny) oraz gabaryty tego obiektu stanowią przesłanki wystarczające dla uznania wnioskodawcy za stronę tego postępowania w sytuacji, gdy: - wnioskodawca w żadnym zakresie nie objaśnia, w jaki sposób obiekt mógłby (choć potencjalnie) oddziaływać na jego nieruchomość,; - nie wskazano w wyroku ani jednego przepisu prawa materialnego, który nakładałby na Spółkę określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jej działki względem działki sąsiedniej, w tym zwłaszcza biorąc pod uwagę, że projektowany budynek zlokalizowany zostanie w odległości ok. 24 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy i ok. 35 m od budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości; - planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskodawcy ani na możliwość jej zagospodarowania, w tym zabudowy w przyszłości; - stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą być wyłącznie podmioty, których wolność zagospodarowania, w tym zabudowy należących do nich nieruchomości może zostać naruszona w związku z planowaną inwestycją; - ewentualne ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę; - interes faktyczny, czy samo niezadowolenie z działalności prowadzonej przez dewelopera nie przesądzają o statusie strony w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości postanowienia Wojewody, a ponadto o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., przy czym rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę odmowy wznowienia postępowania stanowiła w niniejszej sprawie negatywna ocena interesu prawnego wnioskodawcy, podważona następnie przez organ II instancji. Na zagadnieniu tym skupił się też Sąd I instancji, pomijając podnoszoną przez skarżącą kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Mając jednak na uwadze, że kwestia to nie została oceniona przez organ I instancji, a rozstrzygniecie organu II instancji ma charakter kasatoryjny, zatem sprawa ponownie będzie rozpatrywana przez organ I instancji. Okoliczność nieodniesienia się do ww. kwestii przez Sad I instancji nie ma wpływu na wynik postępowania, aby uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku. Pominięcie przez organ I instancji zbadania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania potwierdza jedynie trafność rozstrzygnięcia Wojewody. Okoliczność ta będzie bowiem badana w toku ponownie prowadzonego postępowania. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił kwestię nieodniesienia się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nieskuteczne okazały się też zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania będzie badana w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania. Ubocznie tylko Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie wskazuje, że termin o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna bieg od dnia w którym strona realnie dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie od dnia w którym strona mogłaby się dowiedzieć o jej wydaniu. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 119 pkt. 1 p.p.s.a. w związku z art. 122 p.p.s.a. w związku z art. 90 §1 oraz §2 p.p.s.a. w związku z art. 10 p.p.s.a. Po pierwsze sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a nie jak wskazuje skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sformułowanie dotyczące wydania postanowienia z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania odnosi się do kwalifikowanych wad postanowienia będącego przedmiotem kontroli sądu, a nie jak sugeruje skarżąca kasacyjnie, do sposobu dokonania przez sąd kontroli stanowiska organów administracji publicznej w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. w toku postępowania wznowieniowego. Po drugie zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tak sformułowanej treści cytowanego przepisu wynika, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Zatem złożenie przez skarżącą kasacyjnie wniosku o rozpoznanie sprawy przed Sądem I instancji na rozprawie nie pozbawiało sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18 z 7 września 2023 r., III FSK 2769/21 oraz z 8 grudnia 2020 r., I FSK 110/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuwzględnienie wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie oznacza naruszenia prawa. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2023 r. II OSK 57/20 oraz z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2773/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 p.b. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie przesądził o posiadaniu przez wnoszącego o wznowienie postępowania przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz wskazał kryteria i okoliczności jakie powinny być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten wymienia bowiem dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1488/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporna inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz m in. rozbiórkę fragmentów przyłączy kanalizacji sanitarnej, budowę nowego odcinka kanalizacji. Projektowany budynek o wysokości 19 m, długości 109 m i szerokości 27 m, w którym przewidziano 131 lokali mieszkalnych (i 158 miejsc postojowych) zlokalizowany zostanie w odległości około 24 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy i około 35 m od budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości. W ramach planowanej inwestycji przewidziano parking naziemny na 45 miejsc postojowych, zlokalizowany w odległości ponad 6 m od granicy działki inwestycyjnej. Sad I instancji dostrzegł, że wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto również rozbiórkę fragmentu sieci kanalizacyjnej na działce inwestycyjnej i budowę nowego odcinka, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że podlegające rozbiórce fragmenty sieci obsługują m.in. nieruchomość wnioskodawcy. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego nie można z całą pewnością wykluczyć istnienia po stronie wnioskodawcy legitymacji do występowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jako strona postępowania, przy czym nie można wykluczyć, że okoliczność ta mogłaby zostać podważona w toku postępowania wznowieniowego. Ustaleń w tym zakresie organ z całą pewnością nie mógł dokonać we wstępnej fazie postępowania, w której powinien jedynie ocenić czy przesłanka wznowieniowa może się potwierdzić. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że przeprowadził on kontrolę merytoryczną niepoprzedzoną wszczęciem postępowania wznowieniowego co było ewidentnie wadliwe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a.. (por. wyroki NSA z 28 października 2020 r. II OSK 1196/20, z 19 grudnia 2019 r. II OSK 416/18, z 18 września 2019 r. II OSK 1833/19, z 13 września 2019 r. II OSK 2559/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też uznając, że kwestia braku legitymacji wnioskodawcy nie jest oczywista, zasadnie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.