I GSK 915/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del WSA. Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Bełchatów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2184/19 w sprawie ze skargi Gminy Bełchatów na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Bełchatów na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2184/19 oddalił skargę Gminy B. (dalej "strona", "Gmina", "beneficjent") na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Gmina zawarła z CPPC umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie B. szansa na lepsze jutro" w ramach działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – elnclusion" osi priorytetowej 8. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Beneficjent realizując ww. projekt udzielił zamówienia publicznego, w ramach którego zawarł w dniu 4 czerwca 2014 r. z firmą P. sp. z o.o. umowę na "Dostawę komputerów stacjonarnych wraz z monitorem, oprogramowaniem do komputera stacjonarnego, opieką serwisową zestawów komputerowych, modernizacją sprzętu komputerowego oraz okablowaniem sieciowym" dla projektu pn. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie B. – szansą na lepsze jutro". Przedmiotowe zamówienie publiczne zrealizowane zostało w trybie przetargu nieograniczonego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. CPPC zobowiązało Gminę do zwrotu dofinansowania w kwocie 50.975,26 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Gmina, żądając od potencjalnych wykonawców przedłożenia oświadczenia od producenta sprzętu, potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta, naruszyła art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 993 ze zm.), dalej "p.z.p.". Po rozpoznaniu odwołania Gminy Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia implikują dochodzenie od beneficjenta zwrotu środków w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), dalej "u.f.p.", bowiem doszło do naruszenia § 11 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz art. 25 p.z.p., poprzez żądanie od potencjalnych wykonawców przedłożenia oświadczenia od producenta sprzętu potwierdzającego, że serwis sprzętu będzie realizowany przez autoryzowanego partnera serwisowego producenta lub bezpośrednio przez producenta. Minister uznał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia, Zamawiający jest uprawniony tylko i wyłącznie do żądania od Wykonawcy (a nie od producenta) oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Zdaniem Organu II instancji, nie ma podstaw do żądania złożenia oświadczeń i dokumentów przez podmioty trzecie, niebiorące udziału w postępowaniu. Żądanie przedstawienia oświadczenia od producenta jest żądaniem nadmiernym, bowiem nie zawsze musi dotyczyć Wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia, lecz również podmiotu trzeciego, który w tym postępowaniu nie uczestniczy. Zdaniem Organu odwoławczego stanowi to pośrednio naruszenie zasady równego traktowania Wykonawców, przy jednoczesnym faworyzowaniu producentów sprzętu oraz podmiotów posiadających takie oświadczenie producenta. Powyższe bezpodstawne żądanie prowadzić mogło do tego, że potencjalni Wykonawcy mogli zrezygnować ze złożenia oferty, a nie jest wykluczone, że któryś z nich złożyłby ofertę korzystniejszą od wybranej. Skarżący zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2184/19 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że organy w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Następnie Gmina B. wniosła od wyroku z dnia 8 października 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2184/19, skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wskazany wyżej wyrok. Sądowi I instancji zarzuciła: 1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. w zw. z § 11 ust. 7 Umowy o dofinansowanie, poprzez nieuwzględnienie charakteru, wagi, stopnia nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE przy wymierzaniu kwoty podlegającej zwrotowi, a jedynie oparcie się na ogólnych założeniach, bez podjęcia chociażby próby wskazania strat finansowych, że do straty doszło, bowiem naruszono przepisy prawa w zakresie udzielenia zamówienia publicznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przez organ I instancji, następnie przez Instytucję Zarządzającą (organ II instancji), a w ostateczności przez Sąd I instancji, przy określaniu wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącą; b) art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej u.z.p.p.r.) w związku z art. art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia, poprzez zastosowanie metody wskaźnikowej z uwagi na brak możliwości wyliczenia szkody dla budżetu UE i przyjęcie wskaźnika procentowego do obliczania wartości korekty finansowej w wysokości 5% bez uwzględnienia okoliczności powstałej nieprawidłowości, charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych w budżecie UE, w szczególności nie uwzględniono braku ze strony oferentów zapytań i wątpliwości, co do treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy braku składanych odwołań wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ale również nie uwzględniono intencji skarżącej, którymi się kierowała przeprowadzając kontrolowane i zakwestionowane pod względem jego prawidłowości z przepisami prawa postępowanie w trybie p.z.p., tj. woli jak najlepszego zabezpieczenia wydatkowanych środków publicznych, uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów, braku zamiaru naruszenia przepisów p.z.p., a ponadto celowości, dbałości i dołożeniu wszelkiej staranności przy dokonywaniu wydatków w zakresie realizacji całego projektu objętego Umową o dofinasowanie, które to okoliczności powinny mieć wpływ na wysokość przyjętego wskaźnika poprzez jego miarkowanie, gdyż wskaźniki wskazane w Taryfikatorze są stawkami maksymalnymi; 2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżącą w trakcie całego postępowania wyjaśnień i nieuwzględnienie okoliczności towarzyszących naruszeniu wydatkowania środków publicznych przy ustalaniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi, podczas gdy wysokość kwoty należnej do zwrotu powinna zostać ustalona przy uwzględnieniu okoliczności naruszenia, w szczególności braku ze strony oferentów zapytań i wątpliwości, co do treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, czy braku składanych odwołań wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ale również nie uwzględniono intencji skarżącej, tj. woli po stronie skarżącej jak najlepszego zabezpieczenia wydatkowanych środków publicznych, braku zamiaru naruszenia przepisów p.z.p., a ponadto celowości, dbałości i dołożeniu wszelkiej staranności przy dokonywaniu wydatków w zakresie realizacji całego projektu objętego Umową o dofinasowanie, w konsekwencji braku oceny wagi powstałej nieprawidłowości i przyjęcie tym samym sztywnego, ryczałtowego wskaźnika korekty finansowej, bez dokonania jego miarkowania, a tym samym braku analizy pod względem słuszności i adekwatności w stosunku do naruszenia wysokości kwoty należnej do zwrotu, co przeczy istocie nakładania korekt finansowych, które winny być adekwatne do popełnionego naruszenia i powstałej nieprawidłowości; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w granicach danej sprawy, a jedynie odniesienie się do zarzutów skargi oraz powołanej w nich podstawy prawnej, a mianowicie Sąd i instancji w ogóle nie odniósł się do przyjętego przez organ administracji publicznej 5% wskaźnika korekty finansowej, a mianowicie jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności, że wskaźnik korekty finansowej wynika z Taryfikatora, który to jest instrukcją stosowania korekt finansowych i przewiduje maksymalne wskaźniki korekty finansowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3) Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, dokładniej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jej zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Z kolei autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W ramach tej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skarg kasacyjnych istotnie ograniczają ich rozpoznanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie spełnia w pełni powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jednak mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 dokona oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tamże pozostałe orzeczenia). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutó naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zdaniem NSA za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (na mocy ust. 1 także procedur określonych w umowie o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony przez strony sposób działania beneficjenta) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 207 ust. 1. nie wskazując jego konkretnej jednostki redakcyjnej, natomiast jak wskazano powyżej NSA nie Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Według skarżącej kasacyjnie Gminy naruszenie nastąpiło poprzez nieuwzględnienie charakteru, wagi, stopnia nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE przy wymierzaniu kwoty podlegającej zwrotowi, a jedynie oparcie się na ogólnych założeniach, bez podjęcia chociażby próby wskazania strat finansowych, że do straty doszło, bowiem naruszono przepisy prawa w zakresie udzielenia zamówienia publicznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przez organ I instancji, następnie przez Instytucję Zarządzającą (organ II instancji), a w ostateczności przez Sąd I instancji, przy określaniu wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącą. Artykuł 98 rozporządzenia 1083/2006 stanowi materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, którego adresatem, co należy podkreślić jest organ, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Korekta finansowa jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości. Jej wysokość powinna odpowiadać wysokości szkody dla budżetu UE będących skutkiem nieprawidłowości. W wielu przypadkach, w których stwierdzono wystąpienie potencjalnej szkody finansowej, niemożliwym jest jednak wyliczenie jej rzeczywistej wartości. W takich sytuacjach zastosowanie znajduje metoda wskaźnikowa ustalenia szkody, którą zastosowały organy, w oparciu o taryfikator korekt finansowych, przypisujący określone stawki procentowe korekty do poszczególnych rodzajów nieprawidłowości, w zależności od ich szkodliwości. Szkoda polega na tym, że ze środków unijnych finansowane są wydatki dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Innymi słowy ze środków unijnych mogą być finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi i tym samym nie mogą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Wydatki te podlegają zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006. Warunkiem uznania naruszenia konkretnego przepisu prawa za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, jest ustalenie, że to naruszenie prawa spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody dla ogólnego budżetu. Ustalenie spełnienia tej przesłanki wiąże się z odpowiedzialnością beneficjenta pomocy, w tym zwrot przyznanego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Należy jednak podkreślić, że stwierdzenie okoliczności wystąpienia szkody – także potencjalnej – należy odróżnić od zagadnienia ustalania wymiernej wartości szkody, gdyż nie są to pojęcia tożsame. Reguły odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę w budżecie ogólnym UE, w związku z wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, nie przewidują konieczności wykazania konkretnej wielkości szkody w tym budżecie. Zgodnie z powyższym nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej że organ powinien wykazać straty finansowe w budżecie UE i że do nich doszło. W rozpatrywanej sprawie szkoda ma charakter potencjalny, gdyż w przypadku gdyby beneficjent niezgodnie z prawem zamówień publicznych zażądał od wykonawców przedłożenia określonych dokumentów, krąg wykonawców, którzy skutecznie złożyli oferty mógł być inny. W konsekwencji mogło to skutkować większą liczbą złożonych ofert, wśród których mogłaby być także oferta korzystniejsza cenowo niż wybrana przez skarżącego (wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 108/20, tamże). Dlatego brak prawidłowo sformułowania wymagań adekwatnych do realizowanego zdania spowodował potencjalną szkodę w budżecie UE. W związku z zakwalifikowaniem zaistniałej sytuacji, jako nieprawidłowości w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców zastosowano taryfikator, w oparciu o który zgodnie z § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie CPPC mogło dokonywać korekt finansowych w przypadku stwierdzenia naruszeń wspólnotowych lub krajowych przepisów o zamówieniach publicznych. Należy zwrócić uwagę, że Polska jako państwo członkowskie zobowiązana była ustalić i wdrożyć system korygowania nieprawidłowości, co zrealizowała między innymi przez opracowanie dokumentu "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", zawierającego "Taryfikator", w którym dla konkretnego naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych przypisana jest tzw. korekta. Pozycja 20 Tabeli 1 Taryfikatora odpowiadała charakterowi i wadze wykrytych nieprawidłowości, wykrytych w projekcie strony i efekcie konieczność zastosowania korekty w wysokości 5% wydatków kwalifikowalnych z danego zamówienia, zgodnie z Tabelą nr 1 poz. 20 Taryfikatora. Jak prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji ocenę organu, wysokość orzeczonej wobec strony korekty jest odpowiednia do charakteru zweryfikowanego naruszenia. Należy jednocześnie podkreślić że wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie ma w tym przypadku wskaźników korygowania i nie dopuszcza się obniżania przypisanego tej pozycji wskaźnika 5 %. Nie może więc być mowy o każdoczesnym miarkowaniu korekt finansowych. Należy również podkreślić, że przypisanie określonym rodzajom naruszeń stawek procentowych pomniejszenia sprzyja, realizacji zasady proporcjonalności – w przeciwnym wypadku tj. w razie stosowania ogólnych zasad kwalifikowalności istniałoby ryzyko, cały niekwalifikowalny wydatek należałoby uznać za poniesiony niezgodnie z przepisami i podlegający wyłączeniu. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazały na konkretne naruszenie przez Gminę przepisów o zamówieniach publicznych i prawidłowo umotywowały, dlaczego naruszenie to stanowi nieprawidłowość prowadzącą do nałożenia korekty finansowej na wydatki w projekcie strony. Organy zauważyły, że w indywidualnych okolicznościach tej sprawy nie można ustalić kwoty, którą wyrażałaby się rzeczywista szkoda w budżecie UE. W ślad za tym wyjaśniono, że niezbędne będzie ustalenie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez Skarżącego z wykorzystaniem wskaźnika korygowania, ujętego w tzw. Taryfikatorze, zastosowanym zgodnie z umową o dofinansowanie. Jak trafnie uznał Sąd I instancji żądania w SIWZ złożenia na potwierdzenie nie od oferenta, ale od producenta faktów, oświadczeń, które nie były wymagane i niezbędne w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie może być uznane za naruszenie o charakterze formalnym nie wywołujące skutków finansowych. Za śledzenie nieprawidłowości, odpowiedzialność ponosi państwo członkowskie i w związku z nieprawidłowościami (pojedynczymi lub systemowymi) dokonuje korekt finansowych (o czym w art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1083/2006). Podkreślić należy że kwotę korekty w przedmiotowym przypadku ustalono na podstawie jedynej stawki 5%, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wynikiem prawidłowo dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, oceny istotnych okoliczności z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 98 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1083/2006, a mianowicie charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz. WSA w skarżonym kasacyjnie wyroku, na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału, prawidłowo uznał, że przy braku możliwości ustalenia wysokości szkody, w przypadku naruszenia p.z.p., stosuje się odpowiednie wytyczne i taryfikatory. Owe wytyczne i taryfikatory odzwierciedlają nabyte doświadczenia w zakresie naruszeń prawa szacowania szkody i mają na celu dostarczenie wyjaśnień dotyczących poziomu korekt, które mają być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE. Należy się zgodzić z Sądem I instancji że Organ prawidłowo je zastosował. Na koniec należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. 1 b petitum skargi kasacyjnej, bowiem został on wadliwie skonstruowany, gdyż autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. Ma on charakter kompetencyjny i określa co należy do zadań instytucji zarządzającej - "ustalanie i nakładanie korekt finansowych", nie ma tam natomiast mowy o sposobie wykonania tych zadań. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie zawarł uzasadnienia tych zarzutów kasacyjnych. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wymaganiom tym nie sprostał autor kasacyjny, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie w żaden sposób nie doszło też do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., a mianowicie art. 7, 8, 77 k.p.a. Organy w rozpatrywanej sprawie działały na podstawie przepisów prawa i dokonały oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).