II OSK 865/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/20 w sprawie ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 1696/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E. Z. oraz Z. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 472/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E.Z. i Z.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 1696/2019, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E.Z. i Z.Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) w chwili wyrokowania normował kwestie budowy wiat przystankowych i peronowych, a poza zakresem jego regulacji pozostawało wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obowiązujący od dnia 19 września 2020 r., tj. w chwili orzekania przez Sąd), poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie iż wykładnia tego przepisu na gruncie jego aktualnego brzmienia różni się od wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych od których uzależniona została konieczność dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, zaś fakt umiejscowienia tego przepisu w ust. 4 art. 29 prowadzi do wniosku, że utwardzanie powierzchni działki jest zaliczane do tego typu robót, które z założenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako prowadzące do powstania samodzielnej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od celu, jakiemu ma służyć wykonanie tego rodzaju robót budowlanych oraz jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej i z tego względu, bezprzedmiotowe jest ustalanie związku funkcjonalnego pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym znajdującym się na tej działce, czy też, czy wykonanie tych prac jest dokonywane dla stworzenia obiektu o określonej funkcji, z punktu widzenia zastosowania tego przepisu; - naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organy rozpoznające sprawę uchybiły ww. przepisom poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewszechstronne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły, iż prace wykonane na nieruchomości polegały wyłącznie na rozsypaniu tłucznia i jego ubiciu i jako takie nie było powiązane z inną funkcją, prowadzącą do powstania samodzielnej budowli. Na gruncie aktualnego brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, irrelewantnym pozostaje, jakim funkcjom lub celom służą roboty polegające na utwardzeniu powierzchni działki, albowiem niezależnie od tej funkcji i celu, w żadnym wypadku nie prowadzą one do powstania obiektu budowlanego, a w związku z tym, wyjaśnianie powyższych kwestii, w aktualnym stanie prawnym jest bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; ewentualnie o: 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 4. zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. W samodzielnie wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Z. i Z.Z. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego J.P. na rzecz uczestników kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacji opierają się na błędnej tezie, według której, podstawę prawną orzekania przez Sąd pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", obowiązujące w dacie wyrokowania. Ustalenie momentu decydującego dla oceny stanu sprawy przy wydawaniu orzeczenia przez sąd administracyjny ma podstawowe znaczenie dla określenia zasad orzekania przez ten sąd. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Dodać można, że ta reguła procesowa stanowi potwierdzenie ustrojowej zasady sformułowanej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "P.u.s.a.", (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), według której, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji, zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu w trakcie sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 5 do art. 133; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, ONSA i wsa 2007/2/35). Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 937/12, Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Doprecyzować jeszcze warto, że co prawda usuwanie skutków samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b Prawa budowlanego) oraz innych naruszeń prawa szeroko rozumianego prawa budowlanego (art. 50-51 Prawa budowalnego) powinno następować na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, to jednak wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia powinien być oceniany na podstawie stanu prawnego z daty wykonania robót. W rezultacie należy stwierdzić, że zmiany w treści przepisów art. 29 Prawa budowlanego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie miały wpływu na ocenę legalności tego aktu. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że istota sprawy tkwi w prawidłowym rozróżnieniu i kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) albo jako samodzielnej budowli o określonej funkcji, np. bazy sprzętowo-samochodowej, czy też niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parkingu obejmującego więcej, niż 10 miejsc postojowych (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego). Niezależnie od oczywistej bezzasadności skargi kasacyjnej, wynikającej z błędnego rozumienia zasad kontroli sądowoadministracyjnej, można stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, jest prawidłowe merytorycznie. Decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstaje dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane, jako miejsce postojowe (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1716/20). Dla klasyfikacji takich inwestycji ważny jest również przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. W konsekwencji, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1716/20; wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3050/14; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 77/08). Brak ustaleń organów co do funkcji wykonanych robót budowlanych stanowił podstawę dla przyjęcia oceny, że organy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie ustaliły istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji, z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. E.Z. oraz Z.Z., będący skarżącymi przed Sądem pierwszej instancji nie wykazali poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. Z tego względu ich wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony.