II SO/Gd 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w S. o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w G. z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w G. w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2. zasądzić od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (dalej jako "WKZ") w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z powodu nieprzekazania skargi z dnia 2 marca 2020 r. na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 18 maja 2020 r., WKZ wniósł o niewymierzenie organowi grzywny wskazując, że skarga Stowarzyszenia wniesiona za pośrednictwem ePUAP nie została przesłana do sądu w terminie 15 dni od daty jej wpływu do organu. Projekt odpowiedzi na skargę był przygotowany jeszcze w marcu 2020 r., jednakże z uwagi na obowiązujący w kraju stan zagrożenia epidemicznego i związaną z tym konieczność sprawowania przez wielu pracowników organu opieki nad małoletnimi dziećmi, a także wprowadzony system pracy zdalnej, utrudnione było przesyłanie pism za pośrednictwem ePUAP. Zaistniały stan siły wyższej istotnie ograniczył możliwość terminowego rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej, a także przesyłania do sądu skarg wraz z odpowiedzią organu. Co więcej, ograniczenia w funkcjonowaniu organów administracji publicznej w stanie epidemii i brak faktycznej możliwości terminowego udzielania informacji publicznej, znalazły wyraz w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), dalej jako zmiana ustawy o COVID-19, wyłączone zostały przepisy o bezczynności organów. Resumując, wniosek Stowarzyszenia jest niezasadny, gdyż zaistniała bezczynność nie ma znamion złej woli organu lub celowego przedłużania postępowania sądowego, lecz była konsekwencją siły wyższej i ograniczenia funkcjonowania organu w warunkach epidemii. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2020 r. Stowarzyszenie odniosło się do przepisów zmiany ustawy o COVID-19 uznając, że wejście tej ustawy w życie narusza prawa konstytucyjne poprzez zawieszanie biegów terminów administracyjnych czy przekazania skargi do sądu. W ocenie wnioskodawcy zaniechanie przekazywania w terminie skargi na bezczynność do sądów administracyjnych powołując się na przepisy ustawy o COVID i jej zmianie narusza również art. 6 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, jak również sprawy toczącej się pod sygnaturą akt II SAB/Gd 38/20 ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność WKZ w udostępnieniu informacji publicznej, skarga ta została wniesiona do organu za pośrednictwem ePUAP w dniu 6 marca 2020 r. (vide: UPP, k. 25 akt sprawy II SO/Gd 6/20), a przekazana została przez organ do sądu w dniu 9 czerwca 2020 r. (vide: UPP, k. 11 akt sprawy II SAB/Gd 38/20). Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin 15 dni upłynął bezskutecznie, czemu nie zaprzecza sam organ, co rodziło po stronie Stowarzyszenia uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku. Organ stoi na stanowisku, że z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako "ustawa o COVID") wyłączone zostały przepisy o bezczynności organów. Natomiast zaistniała sytuacja nieprzekazania skargi do sądu w terminie 15 dni wynikała z faktu, że w marcu, po przygotowaniu już przez organ projektu odpowiedzi na skargę, wprowadzono w kraju stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, w trakcie których zawieszono lub przerwano bieg terminów procesowych postępowania administracyjnego i sądowych postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem sądu stanowisko takie jest niezasadne. Trzeba zauważyć, że w ustawie o COVID i ustawie ją zmieniającej, z dnia 31 marca 2020 r., ustawodawca zdecydował się na zawieszenie i przerwanie biegu terminów procesowych i sądowych. Natomiast termin, któremu uchybiono w niniejszej sprawie – co nie jest przedmiotem sporu, bowiem przyznaje to sam organ – nie jest zaliczany do żadnej z tych kategorii terminów. Termin wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym do art. 54 § 2 p.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) wyłącza jego stosowanie. Zarówno termin wynikający z ww. przepisu p.p.s.a., jak uregulowany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest terminem instrukcyjnym. Nie można go zatem przywracać, a uchybienie mu nie powoduje bezpośrednich skutków prawnych. Uchybienie terminowi do udzielenia odpowiedzi na skargę może być zaś podstawą wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Rozdział IV - Czynności stron i sądu po wniesieniu skargi, 1.1.Przekazanie skargi sądowi [w:] B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer Polska 2018; por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1002/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią organu oraz uporządkowanymi aktami sprawy nie został, wbrew twierdzeniom organu, zawieszony bądź też jego bieg się nie rozpoczął na mocy ww. przepisów ustaw o COVID. Tym samym od dnia wniesienia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP do organu, był on zobligowany do wykonania czynności, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w terminie tam wskazanym, który upływał w dniu 21 marca 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że skarga nie została w tym czasie przesłana do sądu. Nie przeczy temu sam organ, a jak wykazała analiza akt sprawy II SAB/Gd 38/20, miało to miejsce dopiero w dniu 9 czerwca 2020 r. Powyższe, w ocenie sądu, wypełnia przesłankę umożliwiającą orzeczenie wobec organu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bowiem bada jedynie, czy organ bądź jak w tej sytuacji inny podmiot, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Przy czym, wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie przedmiotowej grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność WKZ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej okazał się zasadny. W niniejszej sprawie sąd uznał, że grzywna w kwocie 200 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Wymierzając grzywnę w takiej wysokości sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi przez organ miało związek z wyjątkową sytuacją, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii. Te szczególne okoliczności, w jakich znalazł się WKZ opisuje organ w odpowiedzi na wniosek (czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy). Nie sposób równocześnie nie dostrzec, że niedługo po uchyleniu przepisu art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID, bo w dniu 9 czerwca 2020 r., skarga została przekazana do sądu. Choć, jak wskazano, ten ostatni przepis nie uzasadniał przekazania skargi po dniu 24 maja 2020 r., to jednak przez okres jego obowiązywania (do dnia 23 maja 2020 r.) organ pozostawał w błędnym przekonaniu o zawieszeniu terminów procesowych i sądowych w tej sprawie. Wskazuje to na brak złej woli organu w załatwieniu sprawy i wywiązywaniu się ze swoich procesowych obowiązków, zwłaszcza że wprowadzone uregulowania prawne związane z epidemią, ze względu na swoją obszerność i sposób redakcji, wymagały wnikliwej analizy prawnej. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem sądu, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. (M. P. z 2020 r., poz. 195), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło w drugim 4.434,58 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 44.345, 80 zł. Jednakże w ocenie sądu wniosek skargi o wymierzenie grzywny w wysokości maksymalnej nie może zostać uwzględniony z przyczyn wyżej opisanych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Stowarzyszenie koszt wpisu sądowego w wysokości 100 zł.