II SAB/Kr 135/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku J. M. z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Burmistrza Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 31 maja 2020 r. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 31 maja 2020 r. w zakresie udostępnienia projektów organizacji ruchu na wskazanych we wniosków drogach gminnych w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dnia 31 maja 2020 r. za pomocą platformy epuap złożył do Urzędu Miejskiego w T. wniosek o udostępnienie aktualnego (zatwierdzonego) projektu organizacji ruchu dla następujących ulic w T.: [...] W korespondencji poprzez platformę epuap skarżący nie wskazał innej formy komunikacji, w szczególności żądania przesłania korespondencji w formie papierowej. Odpowiedź na pierwotny wniosek otrzymał z opóźnieniem, UM w T. wskazał możliwą formę udostępnienia tej informacji poprzez wgląd do dokumentacji zgromadzonej w urzędzie, zastrzegając jednak, że może to nastąpić dopiero po ustaniu stanu epidemii COVID-19. W związku z powyższym J. M. zwrócił się do UM w T. z kolejnym wnioskiem, stanowiącym doprecyzowanie poprzedniego, aby informacja ta została udzielona w formie elektronicznej za pomocą platformy epuap. W odpowiedzi na wniosek, po 17 dniach (a więc z przekroczeniem ustawowego terminu) skarżący otrzymał odpowiedź, że "zadośćuczynienie moich żądań nie jest obiektywnie możliwe". W związku z treścią odpowiedzi na pierwszy wniosek, gdzie UM w T. wskazał metodę zapoznania się z informacją można wnioskować, iż UM w T. uznał, iż dokumentacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną, a skarżący jest uprawniony do zapoznania się z nią. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 2 sierpnia 2020 r. Stąd enigmatyczna odpowiedź na drugi wniosek stanowi unikanie udzielenia tej informacji we wnioskowanej formie, co niniejszą skargę czyni zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Jako podstawę odrzucenia skargi wskazano na niedopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz brak wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 k.p.a. Jeżeli natomiast skarga nie zostanie odrzucona, winna zostać oddalona w całości, jako bezzasadna, skoro w ogólnych, ustawowych terminach Organ rozpatrzył wniosek Skarżącego, co znajduje potwierdzenia w przesłanych aktach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. Zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu zarzuty w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę są całkowicie bezzasadne. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej (tak WSA w Poznaniu w wyroku sygn. IV SAB/Po 34/16, WSA w Rzeszowie w wyroku sygn. II SAB/Rz 27/11, WSA w Gdańsku w wyroku sygn. II SAB/Gd 42/11), a Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie natomiast z art. 14 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, pierwszy wniosek (złożony w formie elektronicznej) wpłynął do organu w dniu 31 maja 2020 r. Pierwsza odpowiedź, że wnioskowana informacja jest dostępna do względu w siedzibie urzędu "nie wcześniej niż po terminie zagrożenia koronawirusem" została wysłana do skarżącego pocztą tradycyjną, w dniu 30 czerwca 2020 r. W dniu 19 lipca 2020 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, w którym poinformował, że żąda udostępnienia tej informacji w formie elektronicznej w formie załączonych plików lub linków. W dniu 6 sierpnia 2020 r. organ odpowiedział skarżącemu pismem o treści: " (...) uprzejmie informuje, iż żądanych informacji w wersji elektronicznej zadośćuczynienie Pana żądań nie jest obiektywnie możliwe" oraz, że Burmistrz zaprasza do zapoznania się z żądanymi materiałami w siedzibie urzędu, po wcześniejszym ustaleniu terminu. Oznacza to, że po ostatecznym, jednoznacznym sprecyzowaniu formy udostępnienia informacji publicznej w dniu 19 lipca 2020 r. tj. w formie plików przesłanych w wersji elektronicznej lub linków do stron internetowych gdzie informacja ta ewentualnie została opublikowana - organ odpowiedział pismem nie tylko spóźnionym tj. z przekroczeniem terminu 14 dni, ale także nie spełniającym żadnego z warunków zawartych w cytowanym wyżej art. 14 ustawy. Jak już wyżej wskazano, ustawa przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Oznacza to, że formę udostępnienia informacji wybiera wnioskodawca, a nie organ do którego wniosek skierowano. Tylko nadzwyczajne okoliczności, takie jak brak środków technicznych umożliwiających udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, usprawiedliwia wskazanie wnioskodawcy innej, możliwej do zachowania, formy. Jeśli jednak nawet tak jest, to organ jest obowiązany wyjaśnić szczegółowo te okoliczności wnioskodawcy na piśmie. W niniejszej sprawie nie wydaje się, żeby organ nie posiadał technicznych możliwości wykonania skanu/fotografii żądanych dokumentów i dostarczenia ich skarżącemu przez platformę e-puap. Odpowiedź organu o "obiektywnej niemożliwości" stanowi zatem o jego bezczynności, bo nie jest żadną dopuszczalną formą zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z tego względu orzeczono jaki w pkt. I sentencji wyroku. Oceniając natomiast, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim treść odpowiedzi organu z dnia 6 sierpnia 2020 r. oraz fakt, że nawet złożenie skargi nie skłoniło organu do zapoznania się z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zareagowania na wniosek w sposób w niej przewidziany. Z tych względów w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.