I OSK 1315/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1472/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., I SA/Wa 1472/20, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 24 lipca 2019 r. A. S. (dalej: skarżąca) złożyła w Urzędzie W. Referat Świadczeń Rodzinnych Wydział Sportu i Spraw Społecznych dla Dzielnicy [...] wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent W. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 16, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej: u.ś.r.), przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł miesięcznie, a od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo w kwocie 215,84 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca domagała się przyznania świadczenia od 25 września 2017 r., tj. od chwili złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując na złożenie przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia po upływie trzech miesięcy od uprawomocnienia się wyroku ustalającego jej stopień niepełnosprawności, co wykluczało możliwość przyznania prawa do świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Kolegium podało, że skarżąca orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] października 2017 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] grudnia 2017 r., została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenia te zmienione zostały wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 22 lutego 2019 r., VIII U 17/18, w ten sposób, że skarżącą zaliczono do stopnia niepełnosprawności znacznego oraz ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1978 r. oraz, że wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji i istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz, że wymaga prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Wyrok ów stał się prawomocny z dniem 16 marca 2019 r. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego odwołująca się złożyła natomiast 24 lipca 2019 r. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, zasadnie organ I instancji uznał, że wniesiony on został po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., uprawniającego do przyznania zasiłku począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, która powołując się na zasady współżycia społecznego wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 25 września 2017 r., tj. od chwili złożenia wniosku w Miejskim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. Wskazała na brak winy złożenia wniosku o świadczenia z opóźnieniem, która to okoliczność spowodowana była przewlekłością w działaniach urzędów i sądów podczas rozpatrywania jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przyjętą w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasadą ogólną, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jedynie w drodze wyjątku, w przypadku ustalania prawa do świadczeń uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku o świadczenie w określonym terminie. Wyjątek ów przewidziany został w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Sąd I instancji wyjaśnił, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania (wstecznie) zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie pod warunkiem dopełnienie w tym czasie czynności, dla której ów termin został przewidziany. Jego niezachowanie skutkuje zaś brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy – a na takowe powołuje się skarżąca – nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podał, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. rozpoczął bieg z chwilą uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 22 lutego 2019 r., VIII U 17/18, tj. dniem 16 marca 2019 r. i upłynął 16 czerwca 2019 r. Tymczasem wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wraz z dokumentami dotyczącymi niepełnosprawności skarżąca złożyła dopiero 24 lipca 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że w tych uwarunkowaniach organ I instancji nie miał innego wyjścia, jak ustalić na jej rzecz prawo do ww. świadczenia zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wniosek ów został przez nią złożony. Czyniąc tak organy nie naruszyły przepisów ustawy. Sąd I instancji nie dostrzegł także w działaniach organów istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie, według norm prawem przewidzianych, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym udzielonej skarżącej z urzędu, jako że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 69 Konstytucji RP przez niezastosowanie wskazanych przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wniosek skarżącej o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności jest wnioskiem spóźnionym i jako taki nie może zostać uwzględniony, w sytuacji gdy w przypadku skarżącej zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie jej świadczenia od dnia 25 września 2017 r., tj. od chwili złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności; 2. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. przez błędną wykładnię tych przepisów i nieuzasadnione przyjęcie, że z upływem terminu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności skarżącej, organ orzekający utracił możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdy w sytuacji skarżącej istnieją okoliczności (w postaci jej stanu zdrowia i braku rzetelnego poinformowania przez organ skarżącej o przysługujących jej prawach) przemawiające za przyznaniem świadczenia od wnioskowanej daty; 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżone decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, co polegało na niesprawdzeniu, czy wraz z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności, złożonym w dniu 25 września 2017 r. skarżąca nie złożyła równocześnie wniosku o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, szczególnie że wskazuje ona na złożenie takiego wniosku w "odwołaniu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego"; 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 44 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. przez zaniechanie wezwania pełnomocnika organu do przedstawiania dokumentu zatwierdzającego dokonanie przez pełnomocnika czynności polegających na sporządzeniu i podpisaniu odpowiedzi na skargę w dniu 14 lipca 2020 r., w sytuacji gdy pełnomocnictwo do działania w imieniu Kolegium zostało udzielone pełnomocnikowi 15 lipca 2020 r.; 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa proceduralnego, tj. art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego przy udziale i przy odebraniu stanowiska w przedmiocie skargi od nienależycie umocowanego pełnomocnika, którego czynności nie zostały zatwierdzone przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do naruszenia wskazanych przepisów ustawy zasadniczej doszło przez ich nie zastosowanie i nie przyjęcie, że skarżąca, jako osoba niepełnosprawna, zasługuje na przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od daty, w której złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, czyli od 25 września 2017 r. Jako, że organom znana była bardzo zła sytuacja zdrowotna skarżącej i związana z nią trudna sytuacja finansowa, to władze publiczne powinny były udzielić skarżącej pomocy w zabezpieczaniu egzystencji i to od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Taka decyzja urzeczywistniałaby zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast przyjęcie, że wniosek o ustalenie świadczenia od 25 września 2017 r. jest wnioskiem spóźnionym jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, które powinny być realizowane również w postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do tych samych okoliczności, związanych z sytuacją życiową skarżącej, wskazano na naruszenie art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r., do którego doszło na skutek błędnej wykładni i nieuzasadnionego przyjęcia, że z upływem terminu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności skarżącej, organ orzekający utracił możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Tymczasem, stan zdrowia skarżącej, połączony z brakiem rzetelnego poinformowania przez organ skarżącej o przysługujących jej prawach i terminach dotyczących złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, nie powinien skutkować negatywnymi konsekwencjami dla skarżącej. Takie, wyjątkowe okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, przy braku winy strony, mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał także właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddalił skargę, pomimo iż zaskarżone decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i przy niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zaniechanie to polegało na niesprawdzeniu, czy wraz z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności, złożonym w dniu 25 września 2017 r., skarżąca nie złożyła równocześnie wniosku o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, szczególnie, że skarżąca wskazuje na złożenie takiego wniosku w "odwołaniu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Taki wniosek, poprzedzający wydanie wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 22 lutego 2019 r., VIIIU17/18, (o ile został złożony) powinien być potraktowany jako ten, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Jego zaś złożenie, nawet poprzedzające wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, powinno skutkować ustaleniem, że świadczenie przysługuje stronie począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że odpowiedź na skargę została sporządzona i podpisana przez pracownika organu – A. S., co nastąpiło w dniu 14 lipca 2020 r. Tymczasem, co wprost wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa, ww. była upoważniona do podpisywana dokumentów w imieniu organu dopiero od 15 lipca 2020 r. Stąd też podpisując odpowiedź na skargę działała, jako pełnomocnik niemający umocowania do tej czynności. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a., Sąd I instancji powinien był wezwać pełnomocnika organu do przedstawiania dokumentu zatwierdzającego uprzednio dokonane przez pełnomocnika czynności. Nieuczynienie tego było naruszeniem powyższych przepisów postępowania. Ponadto, odebranie stanowiska w przedmiocie skargi od nienależycie umocowanego pełnomocnika i niezatwierdzenie przez stronę czynność dokonanych przez takiego pełnomocnika należy utożsamiać z zaistnieniem sytuacji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skutkującą w konsekwencji nieważnością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Przepis art. 2 Konstytucji nie zawiera normy będącej źródłem uprawnień podmiotowych w zakresie świadczeń rodzinnych. Wzgląd na zasady sprawiedliwości społecznej nie uzasadnia w wyłączny sposób przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 69 Konstytucji, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej zgodnie z ustawą. Konstytucja wskazuje w tym zakresie na regulacje ustawowe, na przepisach ustawy zostały oparte wydane decyzje. U.ś.r. w art. 24 ust. 2a zawiera regulację szczególną, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, pod warunkiem, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. uznając, że złożenie wniosku po upływie okresu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, obliguje organ do przyznania świadczenia zgodnie z zasadą określoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. – podobnie jak i termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. – jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (tak wyroki NSA z 15 października 2021 r., I OSK 642/21, z 3 września 2021 r., I OSK 207/19). Nie znajdują potwierdzenia również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym postępowania dowodowego. Istotne dla sprawy okoliczności, związane z przesłankami zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. zostały w sprawie ustalone. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z 24 lipca 2019 r. Akta sprawy nie dają podstaw do stawiania tezy, że skarżąca wniosek taki złożyła już wcześniej. Stawianie tego rodzaju zarzutu w skardze kasacyjnej wymaga wskazania na konkretne dowody potwierdzające, że fakt taki miał miejsce. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest, aby naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uzasadniają wobec tego uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., brak jest bowiem podstaw do uznania, że w sprawie pominięte zostały jakieś dowody wskazujące na fakt wcześniejszego złożenia wniosku o przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 44 § 2 i art. 29 p.p.s.a. Pełnomocnik organu, upoważniony do podpisywania odpowiedzi na skargi, wykazał swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, zgodnie z art. 29 p.p.s.a., albowiem odpowiedź na skargę wpłynęła do Sądu I instancji 16 lipca 2020 r. W aktach znajduje się także upoważnienie z 15 lipca 2020 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 44 p.p.s.a., w sprawie nie działała osoba niemogąca przedstawić pełnomocnictwa i nie było potrzeby wyznaczać jej terminu do jego złożenia. Nie znajduje wobec tego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnik organu w postępowaniu przed Sądem I instancji był prawidłowo umocowany. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.