II SAB/Bk 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Stwierdza, że Starosta G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. Wymierza Staroście G. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. Zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7.09.2020 r. A. K. ( zwany: skarżącym ) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. Zarzucił Staroście naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 12, 35 par 1, 37 k.p.a czyli wymienionych tam zasad postępowania administracyjnego. Zarzucił niezasadne wydłużanie terminów rozpoznania sprawy i podanie nieprawdziwych tego powodów. Wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny organowi, - zasądzenie kosztów postępowania (200 zł wpisu od skargi), Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z akt sprawy oraz o zażądanie informacji na okoliczność nieobecności w pracy (urlopu) p. E. K. w miesiącu lipcu 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda P. przekazał Staroście G. akta sprawy dnia 1.07.2020 r. zaś 17.07.2020 r. organ poinformował o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do 15.09.2020 r. z powodu skomplikowanego stanu sprawy i dużej ilości spraw wpływających do organu. Skarżący twierdził, że prawdziwą przyczyną przedłużenia postępowania było korzystanie z urlopu przez osobę prowadzącą sprawę. W dniu 31.07.2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do Wojewody. Otrzymał następnie pismo z dnia 13.08.2020 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co oznaczało że pierwotnie podane przyczyny przedłużenia postępowania nie były prawdziwe. Dalej, skarżący ustosunkował się do postanowienia Wojewody z dnia 25.08.2020 r. (oddalającego ponaglenie) oraz powołał orzecznictwo sądowe na poparcie swego stanowiska w przedmiocie przewlekłości. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania. Stwierdził, że dowiedział się dopiero ze skargi, iż J. K. nie żyje, zaś sprawa jest na etapie ustalania spadkobierców. W pismach procesowych z dnia 22.09.2020 r., 25.09.2020 r., 17.09.2020 r., 9.11.2020 r. A. K. polemizuje ze stanowiskiem organu, dołącza dokumenty odnośnie następstwa prawnego po zmarłym J. K. oraz podaje dalsze argumenty na okoliczność niezasadnego przedłużania postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego przez Starostę G. w okresie od 1 lipca 2020 r. do 7 września 2020 r., jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny powinno każdorazowo zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżalna do sądu bezczynność lub przewlekłość może zatem dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie), ale także niezrealizowania określonych czynności. Badając dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość nie można też pominąć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., że taką skargę strona może wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto, w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: (1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący przed wniesieniem skargi, złożył wymagane prawem ponaglenie zaś Wojewoda P., postanowieniem z dnia 25.08.2020 r, nie uznał ponaglenia za uzasadnione. Tym samym został spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Należy też zaznaczyć, że sąd nie jest związany treścią postanowienia Wojewody, a przesłanki przewlekłości postępowania ocenia samodzielnie. Co do zasady, organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art.35 par.1, 2, 3 k.p.a ). Stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w w/w terminach. W niniejszej sprawie nie jest skarżona bezczynność organu ale przewlekłość postępowania i tylko w zakresie czasookresu od 1 lipca 2020 r. do 7 września 2020 r. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia skargi A. K. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi je w sposób nieefektywny, opieszały, wykonuje czynności procesowe z dużym opóźnieniem lub są to czynności pozorne, mnoży czynności dowodowe bez potrzeby. Są to nieskuteczne działania powodujące, że sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie, a niezasadnie przedłuża się postępowanie. Taką trafną definicję przewlekłości postępowania przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.07.2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 1031/12, którą skład orzekający aprobuje. Należy zaznaczyć, że sprawa niniejsza toczy się od 7.10.2010 r.( data wpływu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ). Decyzje były wielokrotnie uchylane, a ostatnio wyrokiem NSA z dnia 28.02.2018 r. (I OSK 896/16 ). Szybkość postępowania w poprzednich okresach pozostawia wiele do życzenia (np. brak czynności organu w okresie 19.06.2013 r.- 11.06.2014 r.). Jednakże poprzedni okres nie jest przedmiotem rozważań i Sąd nie zajmował się jego oceną. Okres przewlekłości (o jaki wnosił skarżący ) Sąd analizował od daty zwrotu akt Staroście G., co nastąpiło dnia 1.07.2020 r. Organ wystosował pismo do stron z dnia 17.07.2020 r. informujące o przedłużeniu postępowania do 15.09.2020 r. z uwagi na skomplikowany stan faktyczny i prawny oraz dużą ilość spraw wpływających do urzędu. Przez okres 2 tygodni organ nie podjął żadnych czynności dowodowych. W ocenie Sądu, była to zwłoka bez usprawiedliwienia. To samo dotyczyło wyznaczenia terminu za następne 2 miesiące tj. do 15.09.2020 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nie ma znaczenia, jaki urzędnik prowadził sprawę i czy korzystał z urlopu. Wbrew wnioskowi skarżącego, Sąd nie będzie wyjaśniał " nieprawdziwych" przyczyn przedłużenia postępowania dlatego, że przewlekłość postępowania obciąża organ administracji, a nie konkretną osobę wykonującą czynności procesowe. Okazuje się, że na datę 17.07.2020 r. nie było potrzeby przedłużania postępowania, bo 13.08.2020 r. zostało wystosowane pismo do stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a., a więc żadne czynności procesowe nie były już przewidywane. Następne zawiadomienie stron w trybie art. 10 k.p.a. zostało wysłane 27.08.2020 r. z uwagi na złożone pismo procesowe z 20.08.2020 r. przez A. K. Zdaniem Sądu, ponowne pismo do stron z 27.08.2020 r. było zbędne bo nie dotyczyło nowego dowodu w sprawie. Doprowadziło do niezasadnego przedłużenia postępowania o następny okres. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru powiadomienia organ powziął wiadomość w dniu 31.08.2020 r., że zmarł J. K. (wnioskodawca). W dniu 1.09.2020 r. organ wystąpił do USC w E. o potwierdzenie tego faktu. Jednak okazało się, że wniosek został nieprawidłowo wypełniony przez urzędnika i 7.09.2020 r. nadeszło wezwanie do prawidłowego wypełnienia wniosku. Skutkowało to kolejnym okresem wydłużenia postępowania. Ponieważ w dniu 7.09.2020 r. wpłynęła skarga na przewlekłość do sądu administracyjnego, z tą datą ustał obowiązek sądowej kontroli szybkości postępowania administracyjnego. Faktem jest, że przy większej staranności i wnikliwości organ mógł dowiedzieć się o śmierci strony z wyroku NSA o sygn. I OSK 2561/19 oraz zwrócić się do skarżącego o nadesłanie aktu zgonu oraz wskazanie spadkobierców J. K., co mogłoby przyśpieszyć postępowanie. Faktem jest też okoliczność, że A. K., przeglądając akta w dniu 7.09.2020 r., nie poinformował organu o śmierci J. K. i o tym, że jest jego jedynym spadkobiercą. Nie mniej jednak pozostałe, wyżej przeanalizowane czynności organu za okres 1.07.2020 r.-7.09.2020 r. wskazują na działania nieefektywne, opieszałe i pozorne, co stanowi o przewlekłości tego fragmentu postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa, ponieważ powody odwlekania czynności, wskazane przez organ, nie stanowią racjonalnego usprawiedliwienia. Wystąpiły podstawy do orzeczenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 par. 1 a p.p.s.a. Okoliczności te skutkują nałożeniem grzywny. W ocenie Sądu, kwota 500 zł nie jest wygórowana, lecz adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Grzywna ma stanowić dla organu nie tylko represję za przewlekłość postępowania (tu: jego części) ale również spełniać charakter prewencyjny. Końcowo Sąd wyjaśnia skarżącemu, że nie jest kompetentny do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w kwestii korzystania z urlopu przez pracownika prowadzącego postępowanie. Dlatego też nie przeprowadzał żadnych dowodów na te okoliczności. Także nie wchodzi w zakres postępowania o przewlekłość możliwość ustalania, kto powinien być stroną postępowania głównego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów wchodzi wpis od skargi – 200 zł..