III OSK 4457/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/20 w sprawie ze skargi W.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/20, oddalił skargę W.S. na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Zakładu Karnego [...] postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 8 lipca 2020 r. W.S., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...] uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w formie papierowej i przesłania pocztą żądanej informacji. Jednocześnie na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wnioskodawca wniósł o poinformowanie go, kiedy informacja zostanie mu udzielona. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 28 lipca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości dokumentów z szerokiego zakresu czasowego, odpowiedź będzie udzielona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Następnie pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. wnioskodawca, na podstawie art. 21 u.d.i.p., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki i wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.) lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2020 r. dotyczy informacji publicznej. Jednak w ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, na dzień wniesienia skargi nie można mówić o przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 8 lipca 2020 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Należy zauważyć, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 14 lipca 2020 r., zaś organ pismem z dnia 28 lipca 2020 r., a zatem przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, poinformował skarżącego – stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - że z uwagi na konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości dokumentów z szerokiego zakresu czasowego, odpowiedź będzie udzielona w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tej sytuacji, termin do udzielenia przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej upływał dopiero z dniem 14 września 2020 r. Natomiast skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania już w dniu 18 sierpnia 2020 r. Zatem w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, ani też nie można zarzucić mu przewlekłości postępowania, bowiem wydłużenie terminu w udzieleniu skarżącemu żądanej informacji publicznej wynikało z zastosowania procedury określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie WSA w Olsztynie, skorzystanie przez organ z możliwości wydłużenia terminu na rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie budzi wątpliwości, bowiem podane przez organ przyczyny opóźnienia są jasne i logiczne. Niewątpliwie zgromadzenie niezbędnych dokumentów w celu udzielenia skarżącemu informacji w żądanym zakresie, a mianowicie przesłania w formie papierowej odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...] uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., może wymagać znacznego nakładu czasu pracy przez pracowników organu, którzy jednocześnie zobowiązani są do wykonywania bieżących obowiązków. W dniu 8 marca 2021 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające uznaniu, iż Dyrektor Zakładu Karnego [...] nie popadł w bezczynność przy udzieleniu informacji publicznej, podczas gdy skierowana do skarżącego informacja o przedłużeniu terminu na załatwienie wniosku była bezzasadna i zmierzała jedynie do obejścia prawa; 2. art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. art. 3 § 1 i art. 149 § 2 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynikało, iż zasadne było orzeczenie na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem skargi, 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie bezczynności organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił istoty sprawy, a skupił się na wyłącznie stricte formalnych aspektach sprawy. Niewątpliwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z informacji wskazanych przez skarżącego wynika, iż łączna liczba dokumentów, co wynika z danych statystycznych, które przywołał skarżący, a do których Sąd pierwszej instancji się nie ustosunkował, wynosiła 12. Z kolei anonimizacja danych osobowych nie stanowi o jej przetworzeniu, a zatem w dalszym ciągu mamy w sprawie do czynienia z tzw. informacją prostą. Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia organu, co do gromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości dokumentów. Istotną okolicznością ważącą na wadliwości zaskarżonego wyroku jest również dokonanie ustalenia stanu faktycznego jedynie na dzień wniesienia skargi. Tym czasem prawidłowe zachowanie Sądu pierwszej instancji winno spowodować dokonanie ustalenia czy organ udzielił informacji publicznej w przedłużonym przez siebie terminie, tj. do 14 września 2020 r. WSA w Olsztynie nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Powyższe jest sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA. Zgodnie z jednym z wyroków oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny, który jest zobowiązany badać, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy adresat wniosku pozostawał w bezczynności. A zatem ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd może oddalić skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności. Jeżeli więc przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach u.d.i.p. działania. W niniejszej sprawie Sąd takowych ustaleń nie poczynił. Konsekwencją powyższego było bezzasadne oddalenie skargi na bezczynność oraz nieprzyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii związanej z oceną zasadności przedłużenia przez działającego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dyrektora Zakładu Karnego [...] do dwóch miesięcy terminu rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...] uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Olsztynie błędnie uznał, że takie przedłużenie nie może być uznane za bezzasadne i zamierzało do obejścia prawa, przy czym wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji wynika z faktu, że ocenił działanie organu na dzień wniesienia skargi. Tak sformułowany zarzut jest nieusprawiedliwiony. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Terminy te mają przy tym charakter instrukcyjny (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2733/15). W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy" (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17). Rację ma skarżący kasacyjnie, że zakwalifikowanie postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie, a datą tą będzie data orzekania przez Sąd - wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20). W rozpoznawanej sprawie jednak należy wskazać, że WSA w Olsztynie ocenił stan przewlekłości postępowania na dzień wydania orzeczenia, przywołując argumentację zawartą zarówno w piśmie Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 28 lipca 2020 r., jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 31 sierpnia 2002 r. (k. 8 akt sądowoadministracyjnych sprawy). Argumenty te można podzielić na dwie grupy: 1) techniczno-organizacyjna, a więc: analiza znacznej ilości dokumentów, szeroki roczny zakres czasu dokumentacji, której dotyczy wniosek z dnia 8 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz konieczność anonizmizacji dokumentacji; 2) formalno-prawna, tj. konieczność rozważania czy wnioskodawca legitymuje się szczególnie istotnym interesem publicznym. Wskazać należy, że istotnie pismo Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 28 lipca 2020 r. informującego wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest dość lakoniczne. W tym zakresie należy podnieść, że powiadomienie wnioskodawcy powinno być rozpoznawane w kontekście treści art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., a więc przepisów statuujących zasady: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, należytego i wyczerpującego informowania uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz zasady przekonywania. Niemniej jednak odpowiedź organu na skargę wskazała na dodatkowe przyczyny, dla których koniecznym było przedłużenie, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie. Sąd pierwszej instancji na s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonał łącznie oceny wszystkich powodów przedłużenia terminu - prawidłowo podnosząc, że ze względu na zakres wniosku i charakter żądanych dokumentów – są one uzasadnione. Podnieść również należy, że jak wynika z akt sprawy organ w terminie określonym w piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu kasacyjnie żądanych informacji. Brak było zatem postaw do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Zakłady Karnego [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (art. 250 P.p.s.a.), bowiem koszty te przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu, uznając że korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z prawa pomocy w niniejszej sprawie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.