II OSK 1102/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 292/20 w sprawie ze skargi E. T., J. T. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. T., J. T. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z projektem zagospodarowania działki na terenie położonym w S. przy ul. [...], działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. T., zaskarżając go w części dotyczącej dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane w związku z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 153 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań w zakresie stanu faktycznego, wyrażonych w wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 317/16 w tej sprawie, przy ocenie stanu faktycznego ustalonego przez organ drugiej instancji i sformułowanie w tym zakresie oceny własnej, polegającej na przyjęciu, że działka nr [...], stanowiąca własność E. T., J. T. i M. S., których prawo własności do tej nieruchomości ujawnione jest w księdze wieczystej [...], stanowiła drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r., na podstawie dokumentu urzędowego z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], zawierającego oświadczenia Prezydenta Miasta S., że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, wbrew stanowisku NSA, że takie ustalenie powinno być przyjęte na podstawie uchwały właściwego organu gminy w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych, obowiązującej w tamtym czasie, zgodnie z procedurą wywłaszczenia wynikającą z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, polegających na przyjęciu przez organ administracji drugiej instancji, że możliwe jest stosowanie innych środków dowodowych niż wynikające z art. 7 ustawy o drogach w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na wykazanie że działka nr [...] stanowiła drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. i w konsekwencji błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, przy ocenie zebranego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, że dokument urzędowy zawierający oświadczenie Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutecznie zastępuje uchwałę właściwego organu gminy na tę okoliczność, podjętą w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych, skoro ustawodawca jednoznacznie określił tryb wywłaszczenia w art. 73 ust. 1 ustawy, co powoduje niemożność stosowania innych środków dowodowych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie ustalono, że wojewoda nie wydał decyzji potwierdzającej wywłaszczenie, a więc kluczowe znaczenia dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego działki nr [...] ma uchwała rady gminy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jeśli działka nr [...] nie weszła do zasobów gminy z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to jednostka samorządu terytorialnego powinna rozważyć jej pozyskanie, jeżeli w jej ocenie jest częścią drogi publicznej, w innym trybie niż na podstawie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). Sąd wojewódzki nie tylko przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadły w sprawie wyrok wraz ze wskazanymi w nim wytycznymi co do dalszego postępowania, ale również zbadał zaskarżoną decyzję w zakresie ich wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosował się do nich organ. Następnie, Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organu, stwierdzając, że kontrolowana decyzja czyni zadość ww. wytycznym. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w kontekście art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2973/14, LEX nr 2143024). Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musiało wynikać wyłącznie ze stosownej uchwały podjętej przez organy gminy, lecz mogło to być także faktyczne zajęcie pasa gruntu pod drogę. Wówczas podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną miało to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, np. wykazując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16, LEX nr 2106484). Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Pomorski zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie informacji, czy działka nr [...] (stanowiąca poprzednio własność m.in. skarżącej kasacyjnie, vide umowa sprzedaży z [...] sierpnia 1994 r.) została zajęta pod drogę publiczną przed 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi z [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że działka nr [...], arkusz mapy [...], położona w S. przy ul. [...], została zajęta pod drogę publiczną – ulica [...] (chodnik) – przed 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z kolei na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Słusznie zatem Sąd wojewódzki stwierdził, że nie narusza art. 75 § 1 k.p.a. przyjęcie w sprawie jako dowodu oświadczenia właściwego organu – zarządcy drogi – co do tego, że działka nr [...], po pierwsze stanowi część drogi publicznej (ul. [...], na której zlokalizowany jest chodnik), po drugie, że przejęta została na ten cel przed 1 stycznia 1999 r. Oświadczenie wskazuje na taki sposób korzystania z działki nr [...], 31 grudnia 1998 r., który wypełnia przesłanki przejścia jej własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na podmiot publiczny. Tego rodzaju pisemna informacja organu administracji publicznej – uprawnionego zarządcy drogi publicznej, stanowi dokument poświadczający stan sprawy, oparty na zasobach urzędowych tego organu. Dowód ten, tak jak dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., sporządzony przez upoważniony organ, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W toku postępowania, skarżąca kasacyjnie nie obaliła tego domniemania. Podobnie, rację miał Sąd wojewódzki, wskazując, że o przejściu własności działki nr [...] z mocy prawa na podmiot publiczny świadczy też treść dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, z których wynika zarówno funkcja drogowa działki nr [...], jak i władanie nią przez podmiot publiczny – Zarząd Dróg i Zieleni w S., jako zarządcę drogi. Potwierdzają to pisma kierowane do inwestora w toku przygotowywania inwestycji. Powyższe oznacza więc, że Wojewoda prawidłowo ocenił przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do ww. działki, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.