II GZ 235/20

Dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2664/19 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2664/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Sąd I instancji uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca prowadzi aktywną działalność w zakresie obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Zaskarżona w tej sprawie decyzja, utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej niewątpliwie wpływa na sytuację prawną skarżącej, bowiem kwestionuje legalność jej funkcjonowania w obrocie prawnym. Wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności następuje ze skutkiem ex tunc, a zatem ma ono wpływ zarówno na bieżące zobowiązania skarżącej, jak i doprowadzić może do wykluczenia jej m.in. z kolejnych postępowań przetargowych, co pozbawi ją możliwości uzyskania kolejnych zamówień. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, stwarza ryzyko powstania po stronie skarżącej znacznej szkody, lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Nie sposób bowiem pominąć, że nawet czasowy brak możliwości wykonywania działalności objętej zezwoleniem w sposób oczywisty wpłynie na sytuację materialną wnioskującej i niewątpliwie będzie wiązać się z realnym niebezpieczeństwem wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Dlatego wniosek został uwzględniony. W zażaleniu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie przez WSA w Warszawie i wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, lub o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2019 r. (podobnie jak akty odmowne) nie posiada cech wykonalności, a zatem niemożliwe jest wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji – tekstu jednolitego zezwolenia, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak X., którą Główny Inspektor Farmaceutyczny wprowadził zmianę oznaczenia Spółki w zezwoleniu z dnia [...] lipca 1996 r., znak [...]– nie spowoduje równoczesnego usunięcia z obrotu prawnego udzielonego skarżącej pierwotnego zezwolenia, czego skarżąca ma świadomość, zważywszy na stwierdzenie zawarte we wniosku z dnia 13 grudnia 2017 r. Zdaniem organu, usunięcie z obrotu prawnego tekstu jednolitego decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2008 r. Y. nie wywoła negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Reasumując organ stwierdził, że skoro przedmiot zaskarżonej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania, to nie zachodzi ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie. Ponadto decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nr X., do której jako załącznik został dołączony tekst jednolity, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a ponadto nie każdy wymaga wykonania. W okolicznościach konkretnej sprawy można przy tym rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 859/11). Instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się zatem do aktów posiadających przymiot wykonalności, a więc takich, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji. Charakteru takiego ze swej istoty nie mają decyzje odmowne, nienadające się do wykonania (postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn.. akt II FZ 470/14). Z kolei wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności innej ostatecznej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) oznaczać powinno zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji pozbawionej w tym trybie bytu prawnego (tak T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX 2016). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Mając powyższe na uwadze należało zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżona decyzja jest wykonalna – nakłada na jej adresata określone obowiązki bądź przyznaje uprawnienie – tzn. czy wywołuje skutki materialnoprawne dla strony skarżącej. Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak X. Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu wniosku skarżącej wprowadził zmianę oznaczenia skarżącej Spółki w zezwoleniu z dnia [...] lipca 1996 r., znak [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej poprzez zastąpienie wyrazów "A. Company Ltd. Spółka z o.o." wyrazami "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa". W punkcie 2 tej decyzji organ postanowił "Wydać jednolity tekst zezwolenia, który stanowi załącznik do niniejszej decyzji". W związku z tym w tym samym dniu ([...] grudnia 2008 r.) organ wydał decyzję nr Y. Następnie analiza treści wymienionej decyzji doprowadziła organ do wniosku, że jest to w istocie kolejne zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej pod tym samym adresem i w związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził nieważność wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr Y. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej na rzecz skarżącej, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz w sprawie już poprzednio załatwionej ostateczną decyzją administracyjną. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., w którym podnosiła, że tekst jednolity zezwolenia stanowiący załącznik zmieniający zezwolenie jest w istocie zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a., nie zaś decyzją administracyjną. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. Mając na uwadze zaistniały stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wyrażone w zażaleniu, zgodnie z którym zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji - zwanej przez organ tekstem jednolitym zezwolenia, będącej załącznikiem do decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak X., którą Główny Inspektor Farmaceutyczny wprowadził zmianę oznaczenia Spółki w zezwoleniu z dnia [...] lipca 1996 r., znak [...] – nie spowoduje usunięcia z obrotu prawnego udzielonego skarżącej pierwotnego zezwolenia, a zatem nie wywoła negatywnych skutków dla skarżącej, a tym samym nie posiada przymiotu wykonalności, który – jak wskazano na wstępie – jest warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W opozycji do stanowiska strony, należy podkreślić, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania formy przewidzianej przepisami prawa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie zawierają oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), a takie elementy właśnie – jak wynika to jednoznacznie z okoliczności stanu faktycznego sprawy – posiada akt organu administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr Y., nazywany przez organ zezwoleniem, czy też jednolitym tekstem zezwolenia. Powołana decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nr Y., której nieważność stwierdził organ zaskarżoną decyzją, nie jest więc w świetle powyższego zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a. W tej mierze należy wyjaśnić, że o ile załatwienie sprawy następuje decyzją administracyjną stanowiącą jednostronne, władcze oświadczenie woli organu kształtujące prawa lub obowiązki jego adresata i w ten sposób rozstrzygające merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej, o tyle zaświadczenie, zważywszy na jego charakter oraz funkcje – o których wnioskować należy na podstawie art. 217 k.p.a., usytuowanego w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – stanowi oświadczenie wiedzy organu, a jego wartość należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11 i z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 132/20). Z treści omawianej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr Y. wynika natomiast, jak wyżej wskazano, że zawiera ona wszystkie konieczne elementy, aby zakwalifikować ją jako decyzję administracyjną, w szczególności rozstrzygnięcie. W rekapitulacji przedstawionych argumentów – oraz w korespondencji do nich – trzeba podnieść, że o braku cechy wykonalności decyzji, o wstrzymanie wykonania której zabiega strona, przekonuje to, że skutek wydania tej decyzji nie wyraża się w żadnych zmianach odnośnie do statusu strony kształtowanego przecież pierwotnie wydanym zezwoleniem z dnia [...] lipca 1996 r., znak [...] oraz jego zmianą z dnia [...] grudnia 2008 r. nr X. Co więcej skutkiem tej decyzji nie jest również ryzyko zaistnienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., skoro wraz z wydaniem zaskarżonej decyzji, która jest ostateczna w toku instancji, strona nie została pozbawiona uprawnień wynikających z pierwotnie udzielonego zezwolenia oraz decyzji o jego zmianie, ani też nie doznała żadnego uszczerbku w tym zakresie. W konsekwencji, skoro zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, bowiem nie wywołuje skutków w sferze praw i obowiązków strony skarżącej, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do tej decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego powodu należało zatem uchylić zaskarżone postanowienie o udzieleniu ochrony tymczasowej, skoro, jak to wykazano powyżej, zaskarżona decyzja nie wpływa na sytuację skarżącej. W obrocie prawnym pozostaje bowiem pierwotnie udzielone skarżącej zezwolenie z dnia [...] lipca 1996 r., znak [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz decyzja o jego zmianie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr X., które to decyzje – biorąc pod uwagę treść zawartych w nich rozstrzygnięć – współkształtują status strony, jako podmiotu uprawnionego do prowadzenia hurtowni farmaceutycznej. W konsekwencji, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która w świetle przedstawionych argumentów nie dość, że nie zmienia statusu prawnego jej adresata, to również nie niesie ze sobą ryzyka powstania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., podlegał oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.