III SA/Wa 612/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji oddala skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. (dalej NUS) wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Pana G. B. na podstawie własnych tytułów wykonawczych: z [...] października 2012 r. obejmującego należność z tytułu podatku dochodowego w wysokości 19% pobieranego od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej za 2011 r. w wysokości 3.531.819 zł plus należne odsetki za zwłokę; z [...] kwietnia 2013 r. obejmującego wymieniony podatek za styczeń, sierpień, wrzesień i październik 2011 r. w wysokości 3.876.509 zł plus należne odsetki. Przy czym egzekucja na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2013 r. została zakończona [...] października 2019 r. na skutek zapłaty. Pismem z 5 listopada 2019 r. zobowiązany wniósł o umorzenie egzekucji z uwagi na przedawnienie należności oraz wstrzymanie wykonalności ww. tytułów wykonawczych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. NUS postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji wskazując na brak podstaw prawnych odnoszących się do wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek strony. Wskazał, że dodatkową przeszkodą wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2013 r. jest fakt, że egzekucja prowadzona w oparciu o ten tytuł została zakończona przed datą wpływu przedmiotowego wniosku na skutek zapłaty. Strona wniosła zażalenie na to postanowienie, w którym wniosła o wydanie postanowienia wstrzymującego wykonalność tytułu wykonawczego z [...] października 2012 r. zarzucając NUS naruszenie: 1. art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej Upea), poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania o wstrzymanie wykonalności postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] października 2012 r.; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji przez organ egzekucyjny w sposób niebudzący zaufania do działalności organu, a w konsekwencji sprzeczny z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a także z pominięciem faktów i twierdzeń strony zobowiązanej; 3. art. 80 w zw. z art. 7 Kpa, polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem szeregu dowodów o fundamentalnym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę, że brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że wniosła o wstrzymanie wykonalności tytułów wykonawczych w związku z uzasadnionym podejrzeniem, iż zobowiązania podatkowe stwierdzone wskazanymi tytułami egzekucyjnymi są przedawnione, zaś podejmowane czynności egzekucyjne nie mają podstaw prawnych. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej DIAS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 i 2 Kpa oraz art. 18 Upea, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu DIAS wskazał, że Upea przewiduje kilka podstaw prawnych dla podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, bądź to przez organ egzekucyjny, bądź przez organ sprawujący nadzór na egzekucją administracyjną. I tak zgodnie z treścią art. 17 § 2 Upea wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Stosownie zaś do unormowań art. 54 § 6 Upea wniesienie skargi, o której mowa w § 1 (tj. skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego) nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 23 § 6 Upea, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. DIAS wskazał, że ostatni z powołanych przepisów przewiduje możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych lub całego postępowania egzekucyjnego wyłącznie przez organ nadzoru z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego. Z treści tego przepisu nie da się wywieść uprawnienia zobowiązanego do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych, nie da się również wywieść uprawnienia organu egzekucyjnego do rozpatrywania wniosku złożonego w tym zakresie. Przewidziana w art. 23 § 6 Upea możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest elementem nadzoru prowadzonego przez organy wyższego stopnia. Prowadzenie nadzoru jednak pozostaje w wyłącznej dyspozycji takich organów. Art. 23 § 6 Upea wprost stanowi, że o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego decyduje sam organ z urzędu. W ocenie DIAS, ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości wydania postanowienia o odmowie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Z istoty regulacji art. 23 § 6 Upea wynika bowiem, (zgodnie z wolą ustawodawcy) że decyzja w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych bądź postępowania egzekucyjnego należy wyłącznie do organu nadzoru. Zatem wniosek strony (np. zobowiązanego) nie może stanowić skutecznej inicjatywy w przedmiocie podjęcia przez organ nadzoru postępowania w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Mając zatem na względzie obowiązujące przepisy ustawy egzekucyjnej oraz orzecznictwo sądowo - administracyjne zapadłe w tym zakresie, DIAS stwierdził, że wniosek strony w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego, nie mógł być rozpatrzony merytorycznie przez organ egzekucyjny, z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania w tym zakresie. Powyższe implikowało, więc konieczność wydania przez ten organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. DIAS dodał, że zawarty w piśmie z 5 listopada 2019 r. wniosek w części dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przedawnieniem dochodzonych należności, jest przedmiotem odrębnego postępowania przed NUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązany, działający poprzez ustanowionego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie postanowienia DIAS, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 23 § 6 Upea, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania o wstrzymanie wykonalności postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] października 2012 r.; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji przez organ egzekucyjny w sposób niewzbudzający zaufania do działalności organu, a w konsekwencji sprzeczny z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a także z pominięciem faktów i twierdzeń strony zobowiązanej; 3. art. 80 w zw. z art. 7 Kpa, polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem szeregu dowodów o fundamentalnym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę, że brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie prowadzonego postępowania. DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 Ppsa, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga jest niezasadna. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym lecz jedynie postanowienie organu nadzoru utrzymujące w mocy postanowienie NUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - stanowiące rozstrzygnięcie jednego z dwóch wniosków zawartych w piśmie z 5 listopada 2019 r. Zgodnie z treścią art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 Kpa wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a Kpa nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14). Skarżący w wskazanym piśmie sformułował wniosek o wstrzymanie egzekucji, który skierował do NUS. Nie może zatem stwierdzić, że treść wniosku została wadliwie odczytana przez NUS, jak również, iż ów organ mylnie uznał, że nie jest on adresatem wspomnianego pisma. W ocenie Sądu, NUS, ale również DIAS, rozpoznając zażalenie strony, zasadnie oparły się na treści art. 23 § 6 Upea. Stosownie do tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II FSK 472/10, z istoty przepisu art. 23 § 6 Upea wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 Upea nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 8 października 1999 r., III SA 778/98 oraz z 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że Upea nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a Kpa i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 Upea. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - NUS odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa w związku z art. 18 Upea. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że zainteresowana osoba (dłużnik), formułując odpowiednie pismo jest oczywiście władna sugerować właściwemu organowi wstrzymanie egzekucji. W konsekwencji takiego działania nie jest jednak inicjowane postępowanie administracyjne. Podkreślić należy również, że w wyniku wniesionego zażalenia z treścią pisma strony zapoznał się DIAS. Ów organ nie podjął jednak z urzędu żadnych czynności procesowych w tym zakresie. Ostatecznie zatem Sąd nie ma podstaw stwierdzić, że kontrolowany akt, utrzymujący w mocy postanowienie NUS, naruszał prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Organy nie naruszyły bowiem, z przyczyn wskazanych powyżej, art. 23 § 6 Upea. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty procesowe, na poparcie których strona powołała w uzasadnieniu okoliczności, które winny skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego Sąd zauważa, że NUS wyjaśnił stronie, iż w zakresie wniosku o umorzenie postępowania miało zapaść odrębne rozstrzygnięcie. Sąd nie może zatem wypowiadać się w tej kwestii, gdyż dotyczy ona ewentualnej sądowej kontroli innego aktu administracyjnego, wykraczającego poza zakres niniejszej sprawy. Sąd, na podstawie art. 134 § 1 Ppsa orzeka w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie kontroluje aktów, które podlegają odrębnemu zaskarżeniu, po wyczerpaniu właściwych środków prawnych, które służą stronie w administracyjnym toku instancji. Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.