I SA/Wa 1256/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. Z. i E.Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. oraz E. Z. od pkt. 2 i pkt. 3 decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekającej o odszkodowaniu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt. 2 oraz uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt. 3 i orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o [...] zł. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, polegającej na realizacji inwestycji pod nazwą "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - granica województwa [...] i [...] z podziałem na 3 części: Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] (z węzłem) do węzła [...] (z węzłem) o długości około [...] km - Etap II od km 0+000 do km 6+171". Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. Z. i E.Z. za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę i rozbudowę drogi ekspresowej [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli właściciele nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli Z. i E. Z.. Prawomocnym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 534/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. orzekł w pkt.: 1. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z. Z. oraz E. Z, we wspólności ustawowej małżeńskiej, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], objętej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 2. o niepowiększaniu odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3. o niepowiększaniu odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1f powyższej ustawy; 4. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Z. Z. oraz E. Z, we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej pkt. 2 i pkt. 3 decyzji złożyli Z. i E. Z.. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu sprawy Minister Rozwoju wskazał, że przedmiotem odwołania jest pkt. 2 i pkt. 3 decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., w których organ odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), w związku z uchybieniem terminu wydania przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz odmówił powiększenia odszkodowania o [...] zł w związku z niespełnieniem przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 1f tej ustawy. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do powyższego musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz powinna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata - nowego właściciela (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13). Minister stwierdził, że jak wynika z kserokopii zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. zawiadomienia o wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zostały doręczone dotychczasowym właścicielom [...] sierpnia 2017 r. Zatem termin na wydanie nieruchomości, w myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, upłynął [...] września 2017 r. Oświadczenie o wydaniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości właściciele złożyli [...] września 2017 r. Natomiast na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez biegłą w trakcie oględzin nieruchomości wynika, że [...] października 2017 r. budynek mieszkalny nie został opróżniony ze znajdujących się w nim mebli i innych ruchomości. Następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. E. i Z. Z. złożyli oświadczenie, w którym poinformowali, że przebywali na terenie przedmiotowej nieruchomości w [...] przy ul. [...] (działka [...]) do dnia przekazania nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, tj. do [...] grudnia 2017 r. Ponadto z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2018 r. wynika, że dotychczasowi właściciele nie opróżnili lokalu oraz innych pomieszczeń znajdujących się na nieruchomości i nie wydali nieruchomości w terminie przewidywanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Minister stwierdził zatem, że oświadczenie o przebywaniu właścicieli na nieruchomości do [...] grudnia 2018 r., brak opróżnienia budynku mieszkalnego i działki stanowi o braku spełnienia przesłanek koniecznych do wypłaty powiększonego odszkodowania. Wobec czego nie ma podstaw do powiększenia odszkodowania o kwotę wynoszącą 5% wartości nieruchomości. Zdaniem Ministra niezasadny jest wywód odwołujących, że termin należy liczyć od uostatecznienia się decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. Minister podniósł, że skoro decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to bonus w postaci powiększenia odszkodowania o 5% wartości przysługuje w przypadku wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do zarzutu braku powiększenia odszkodowania o kwotę [...] zł Minister wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1f specustawy drogowej w przypadku, gdy decyzja dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł. Biorąc pod uwagę, że wydanie nieruchomości wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, ustawodawca przyjął, że właściciel lub użytkownik wieczysty zamieszkały w tym budynku albo lokalu, powinien otrzymać powiększone odszkodowanie o kwotę [...] zł. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że powiększenie odszkodowania o [...] zł związane jest z zamieszkiwaniem przez właściciela lub użytkownika wieczystego w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym posadowionym na gruncie przeznaczonym pod inwestycję publiczną. Zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw aby przyjąć, że wyrażone w ustawie pojęcie właściciela zamieszkałego w budynku należy utożsamiać ze zdefiniowanym w Kodeksie Cywilnym miejscem zamieszkania oznaczającym miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Specustawa drogowa nie nakazuje odpowiedniego stosowania przepisów Kc w tym zakresie i jako ustawa szczególna może definiować zamieszkiwanie w budynku w sposób odrębny. Ustawodawca nie uzależnia przyznania ww. bonusu także od ustalenia czy przejmowany pod realizację inwestycji budynek mieszkalny (lokal mieszkalny) jest głównym, bądź jedynym zamieszkiwanym oraz czy jego zamieszkiwanie realizuje się w sposób ciągły, czy też tymczasowy. Skoro w piśmie z [...] stycznia 2018 r. właściciele oświadczyli, że zamieszkiwali w budynku na przedmiotowej nieruchomości, to brak było podstaw do odmowy powiększenia odszkodowania o [...] zł. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r., w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. w części dotyczącej pkt. I zaskarżonej decyzji, złożyli Z. Z. i E. Z.. Wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że spełnili warunki do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Powołali przepisy i wskazali na orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] września 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ oraz uczestnik postępowania nie sprzeciwili się temu wnioskowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarżący zaskarżyli decyzję Ministra Rozwoju w części dotyczącej pkt. I. tj., w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości. Wobec tego jedynie w tej części Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skarga nie jest zasadna. Możliwość powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości uregulowana została w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r., którego treść organ przytoczył. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18, z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18). Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy ustawy nie przewidują żadnej specjalnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16). W ocenie Sądu skoro w treści art. 18 ust. 1e ustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny, albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za tezą, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z 14 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2517/13, z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15, z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18 z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1789/14). Jak wynika z akt sprawy organ prawidłowo przyjął, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności został doręczony skarżącym [...] sierpnia 2017 r., wobec czego termin na wydanie nieruchomości upłynął [...] września 2017 r. - zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy drogowej. Wprawdzie skarżący w oświadczeniu z [...] września 2017 r. wyrazili wolę niezwłocznego wydania nieruchomości, jednakże w terminie do [...] września 2017 r. nieruchomość nie została wydana. Z powyższego pisma skarżących wynika, że zostali zapoznani z treścią art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, bowiem powołali jego treść. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez biegłą w trakcie oględzin nieruchomości [...] października 2017 r. budynek mieszkalny nie został opróżniony. W budynku pozostały meble, sprzęt AGD i inne ruchomości. Stanowisko zawarte w skardze, że oględziny zostały przeprowadzone dopiero w październiku, co w ocenie skarżących miałoby wpływ na wydanie nieruchomości, nie ma znaczenia dla oceny przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy. Z przepisu nie wynika, aby wydanie nieruchomości i opróżnienie budynku było uzależnione od oględzin nieruchomości. Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformowali Wojewodę, że przebywali na nieruchomości do [...] grudnia 2017 r. Z kolei z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2018 r. skierowanego do Wojewody wynika, że dotychczasowi właściciele nie wydali nieruchomości w terminie przewidywanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Wprawdzie skarżący w piśmie z [...] listopada 2017 r. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad informowali o braku protokolarnego przejęcia nieruchomości przez inwestora, jednakże jak sami podali, zamieszkiwali na nieruchomości do [...] grudnia 2017 r. Natomiast, jak wyżej wskazano, dla wydania nieruchomości nie było konieczne jej protokolarne przejęcie. Prawidłowo wobec tego organy uznały, że brak opróżnienia budynku mieszkalnego i wydania nieruchomości w terminie, o jakim mowa w powyżej wskazanym przepisie, uniemożliwia powiększenie odszkodowania o kwotę wynoszącą 5% wartości nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, do wydania nieruchomości nie wystarcza jedynie wola jej wydania. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Z art. 18 ust. 1e ustawy wynika, że wydanie to musi nastąpić w ściśle określonym terminie. Powołany przepis nie zawiera konstrukcji "gotowości wydania" w określonym terminie, lecz określa ten fakt (wydania) w sposób stanowczy, tj. że musi on nastąpić we wskazanym terminie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieruchomość nie została wydana w 30-dniowym terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt. 3 specustawy drogowej, gdyż zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, został doręczony skarżącym 29 sierpnia 2017 r. Wobec tego od daty doręczenia tego zawiadomienia rozpoczął bieg 30- dniowy termin do wydania nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa.