II OSK 1133/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Op 336/20 w sprawie ze sprzeciwu R. K. i M. K. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 1 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 336/20 oddalił sprzeciw R. K. i M. K. (dalej powoływanych jako inwestorzy) od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Inwestorka zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2015 r. dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Roboty miały polegać na wymianie więźby dachowej na nową (również drewnianą) bez zmiany konstrukcji dachu i geometrii budynku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zatwierdził zaś projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę tego budynku gospodarczego oraz budowę wiaty na działce nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej określany jako PINB) w stosunku do prowadzonych robót wszczął postępowanie naprawcze i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej zwanej ustawą) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym oraz zabezpieczenie obiektu i przedstawienie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych. PINB po uzyskaniu żądanego dokumentu decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 104 K.p.a., odmówił nałożenia na inwestorów wykonania czynności lub robót budowanych związanych z budową budynku gospodarczego. Decyzja ta stała się ostateczna. Wskutek wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, PINB w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2016 r. uznając, że J. G., właściciel działki sąsiedniej (dalej określany jako uczestnik), nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Jednocześnie Opolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej określany jako WINB) decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. przyjmując, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania uczestnika od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Następnie PINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy, odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na zatwierdzenie decyzją z dnia [...] października 2015 r. projektu budowalnego, który przewidywał wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych oraz wymianę więźby. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] wznowił na żądanie uczestnika postępowanie administracyjne zakończone inną decyzją tego organu z dnia [...] września 2017 r. Jednak WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdził z urzędu nieważność wspomnianej decyzji z dnia [...] września 2017 r. uznając, że wobec wydania ponownie przez PINB decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy oraz art. 104 § 1 K.p.a., zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego i stwierdzenia nieważności decyzji. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wznowione na żądanie uczestnika. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] PINB na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku gospodarczym wskazując na utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji wniósł uczestnik, a WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Na skutek skargi wniesionej przez uczestnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 166/18 oddalił jego skargę. PINB postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. wszczął dalsze postępowanie w sprawie dotyczącej popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót w budynku gospodarczym bez wymaganego pozwolenia na budowę, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył to postępowanie. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał na wstępie, że główne zarzuty uczestnika i M. G. to wykonanie schodów zewnętrznych, wykonanie ścianki kolankowej i zmiana konstrukcji dachu. Mając to na uwadze wyraził pogląd, że schody zewnętrzne stanowią element obiektu budowlanego, ale nie mają wpływu na jego kubaturę, bowiem nie powiększają jego pojemności. Nie zmieniają powierzchni zabudowy, zatem ich wykonanie nie może być traktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego, nadbudowa, a także budowa nowego obiektu. Organ stwierdził, że schody nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od budynku już istniejącego. Nie są wsparte na gruncie, a jako całkowicie przytwierdzone do ścian budynku są konstrukcją samonośną. Stwierdził zatem, że nie zostały wykonane nielegalnie i nie znajduje w takim przypadku zastosowanie art. 48 i art. 49 ustawy. Odnosząc się do kwestii wymiany dachu wskazał, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wymiany pokrycia dachu, czyli wykonania remontu dachu, a następnie uzyskali pozwolenie na budowę. W ocenie organu w stosunku do robót związanych z wymianą pokrycia i podniesieniem ścian kolankowych konieczne było wszczęcie postępowania naprawczego, a samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejsce istniejącej dotychczas nie spełnia przesłanki samowoli budowlanej. Uznał także, że podwyższenie ścianki kolankowej nie ma zasadniczego wpływu na wysokość całego budynku, która się nie zmieniła. Odwołanie od tej decyzji wniósł uczestnik. WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej. W uzasadnieniu decyzji powołał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wskazując, że kwestia robót związanych z wykonaniem dachu oraz kwestia zarzucanego nieprawdziwego oświadczenia inwestora co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ zaznaczył przy tym, że inwestorzy wykonali kolejne roboty zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] października 2015 r., co jednoznacznie potwierdzają zapisy z dziennika budowy. Organ przyjął również, że schody zostały wybudowane w związku z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, więc organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie. W konsekwencji zgodził się, że zasadnie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi uczestnika, wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19 uchylił ostatnio powołaną decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy i inwestorzy zaskarżyli ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20 oddalił skargi kasacyjne. W wyroku tym NSA za trafny uznał pogląd, zgodnie z którym bezpodstawne było założenie organu odwoławczego, że w postępowaniu dotyczącym oceny robót związanych z wykonaniem dachu, nie można wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodził się, że istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wyłącza możliwości rozpatrzenia wniosku. Formalne zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu drugiego postępowania dotyczącego tzw. samowoli budowlanej, jeżeli faktycznie pewna część obiektu stanowi ewidentną samowolę. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania uczestnika WINB decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał na wstępie, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy należący do strony skarżącej, która [...] sierpnia 2015 r. uzyskała uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych przy budynku gospodarczym na skutek przyjęcia przez Starostę [...] zgłoszenia robót budowlanych. Zgłoszenie to obejmowało remont dachu budynku i rozbiórkę płyty do składowania obornika. Zgodnie z opisem do zgłoszenia remont dachu polegał na wymianie istniejącej więźby dachowej na nową, drewnianą bez zmiany konstrukcji i geometrii budynku, dociepleniu dachu oraz wymianie pokrycia dachowego na dachówkę. Stwierdził także, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 50 ustawy, PINB umorzył postępowanie, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., a skarga uczestnika oddalona została przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 166/18. Organ zaznaczył jednocześnie, że rozstrzygnięcia te zapadały z powodu upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczyło robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy (art. 50 ust. 3 ustawy). W tym zakresie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót związanych z wykonaniem wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego, co skutkowało zmianą geometrii dachu budynku gospodarczego, czyli w związku z naruszeniem dokonanego zgłoszenia. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyraził pogląd, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. W tym kontekście wskazał, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wymiany pokrycia dachu, czyli wykonania remontu dachu, a następnie uzyskali pozwolenie na budowę. Konieczność wykonania dalej idących robót, tj. wymiany elementów więźby i podwyższenia ścianki kolankowej powstała po zdjęciu istniejącego pokrycia. W konsekwencji uznał, że wspomniane okoliczności nie stanowiły przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy, lecz w sytuacji realizacji robót spoza zakresu dokonanego zgłoszenia należało wdrożyć tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy. Organ odwoławczy nawiązał do zapadłych w sprawie rozstrzygnięć WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19 oraz NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20 stwierdzając, że obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ocena czy zrealizowane roboty budowlane polegające na wykonaniu wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej (podwyższenie ścianki o wysokość murłaty), w wyniku której faktycznie nastąpiła nieznaczna zmiana geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowej zostały wykonane legalnie i zgodnie z prawem. Zalecił także dokonanie ustaleń co do obecnego statusu uzyskanej przez stronę skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2015 r. Zauważył również, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy obiektu o schody zewnętrzne, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Umożliwiają one komunikację do pomieszczeń znajdujących się na poddaszu przedmiotowego budynku. Organ podał również, że w dniu 22 marca 2016 r. Kierownik budowy dokonała odbioru montażu schodów zewnętrznych, a w dniu 14 marca 2016 r. dokonano zmiany nieistotnej polegającej na wydzieleniu z pomieszczenia poddasza toalety oraz wykonaniu podbitki - boazerii na poddaszu. W ocenie organu przedmiotowe schody zostały wybudowane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co powoduje, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie i prowadzenie postępowania. Podkreślił, że wykonanie schodów należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, zaliczaną do ogólnego pojęcia "budowa". Końcowo WINB stwierdził, że wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przypadek samowoli budowlanej, zaś z analizy akt postępowania i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji niezasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Równolegle do toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego w odniesieniu do decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2015 r. toczyło się postępowanie w trybie wznowienia postępowania. Ostatecznie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził, że dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa (nie uchylając tej decyzji) w związku z podstawą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego w związku z podstawą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20 oddalił skargi zarówno inwestorów, jak i uczestnika (Sąd ten kontrolował również wcześniej wydane decyzje w ramach postępowania wznowieniowego (sygn. akt II SA/Op 308/16 i II SA/Op 188/18). Inwestorzy wnieśli sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na sprzeciw organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2021 r. wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał bowiem w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Sąd za uzasadniony uznał pogląd organu odwoławczego, że PINB pominął zapadłe w sprawie wyroki WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19 i NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20, w których sądy wskazały, że w sprawie nie miała miejsca przedmiotowa i podmiotowa tożsamość spraw w związku z uprzednio wydaną przez organ powiatowy decyzją umarzającą z dnia [...] grudnia 2017 r. Sądy obu instancji uznały, że kwestia wykonania dachu nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie w czasie etapów prowadzenia prac i ich rozmiaru. Sąd argumentował, że podjęcie tych działań na obecnym etapie techniki rozwoju cyfryzacji, dostępności do danych portali internetowych, w tym Google map jest możliwe. Zebranie tych danych wespół z innymi dowodami pozwoli na rzetelne dowodzenie w sprawie i ustalenie realnego przebiegu spornych robót budowlanych, w tym pozwoli na ustalenie kolejności ich wykonywania co z kolei umożliwi ich dogłębną analizę. Sąd za zasadne uznał także zalecenia organu, które pozwolą na ocenę prawną również tego czy w sprawie doszło do rozbudowy obiektu o schody zewnętrzne, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę czy też nie, a także czy odbyło się to zgodnie z prawem. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd powołał art. 138 § 2 K.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i zaaprobował ocenę organu odwoławczego, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd skonstatował zatem, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazał bowiem na konieczne do ustalenia okoliczności i dostatecznie wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Nie przesądził także w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie dwa zarzuty procesowe. Pierwszy z nich podniósł naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne oddalenie sprzeciwu skarżących, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał decyzję kasacyjną, mimo iż nie istniały przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji. Drugi z kolei odniesiono do art. 133 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/OP 320/19, którymi związany był zarówno organ drugiej instancji, jak i Sąd rozpoznający sprzeciw. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestorów wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie od organu na rzecz inwestorów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, że dodatkowe postępowanie, co do którego przeprowadzenia upoważniony był organ drugiej instancji dotyczyłoby wykonanych przez inwestorów schodów oraz wykonanych robót na poddaszu. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części. W tym zakresie pełnomocnik zwrócił uwagę na pogląd organu odwoławczego, że kwestia wykonania robót na poddaszu może być oceniona przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, zatem organ odwoławczy winien jedynie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Władny był bowiem ocenić, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej (podwyższenie ściany o wysokość murłaty) zostały wykonane legalnie i zgodnie z prawem. Pełnomocnik zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/OP 320/19 i stwierdził, że w przypadku gdyby Sąd ten nie dostrzegł możliwości wydania przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej, to na zasadzie art. 135 P.p.s.a. wyeliminowałby z obrotu prawnego także decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób przekonywujący wykazał, że odpowiada prawu wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a kasacyjna decyzja organu odwoławczego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Aczkolwiek podjęcie tego rodzaju decyzji winno stanowić wyjątek od zasady, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje przez wydanie jednej z decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a., to jednakże zaakceptować należy stanowisko, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały powody do podjęcia takie decyzji. Autor skargi kasacyjnej, poza przytoczeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. i odwołaniem się do kilku trafnych orzeczeń sądów administracyjnych, nie naprowadza rzeczowej argumentacji mogącej zakwestionować zaskarżone orzeczenie. Nie wyjaśnia dlaczego, w jego ocenie, organ odwoławczy władny był we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do robót dotyczących "wykonanych przez inwestorów schodów oraz wykonanych robót na poddaszu" i na tej podstawie ocenić "czy roboty budowlane polegające na wykonaniu wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej (podwyższenie ściany o wysokość murłaty)" były legalne. W szczególności przemilcza konieczność przeprowadzenia praktycznie od podstaw postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wykonanych schodów zewnętrznych, co zostało zaakcentowane przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej przez organ odwoławczy. Pomijając już kwestię pozostawienia poza podstawami kasacyjnymi art. 136 K.p.a. nie wykazuje również, że pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Odnosząc się do uwagi autora skargi kasacyjnej, że kwestia wykonania przez skarżących robót na poddaszu może być oceniona w odrębnym postępowaniu, co sugerował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a czego nie uwzględnił Sąd pierwsze instancji, należy mieć na względzie, że pogląd ten nie dotyczył robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji zadaszenia i wykonania ścianki kolankowej w budynku gospodarczym, a zatem także robót w stosunku do których prowadzone jest postępowanie. Stwierdzenie organu odwoławczego o powinności zbadania "nawet w odrębnym postępowaniu" innych kwestii odnosiło się wyłącznie do skutku wykonania robót na poddaszu (urządzenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i ustalenia, czy nie doszło przy tym do zmian w zakresie sposobu użytkowania części budynku. Niezgodna z przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega wszak reglamentacji organu nadzoru budowlanego. Nie można jedynie zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku pozwoli również na ocenę, czy "w sprawie doszło do rozbudowy obiektu o schody zewnętrzne, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też nie, a także czy odbyło się to zgodnie z prawem ". Zagadnienie to już zostało przesądzone, a pogląd ten ma swoje oparcie w orzeczeniach sądów wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, szeroko rozumianych. Wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniach trzech wyroków: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 308/16, z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18 (oba orzeczenia uprawomocniły się bez zaskarżenia) i z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2548/20 oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia). Wyroki te zostały wydane po przeprowadzeniu kontroli sądowej decyzji podjętych we wznowionym postępowaniu w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjęto w nich, że zaprojektowanie w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych stanowi nie przebudowę, lecz rozbudowę obiektu budowlanego. Dostrzegł to także organ odwoławczy stwierdzając, że schody umożliwiające komunikację do pomieszczeń na poddaszu budynku były wrysowane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym (projekt określał roboty jako przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty), aczkolwiek nie zostały ujęte w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, konkludując, że z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów budynku przez zwiększenie jego szerokości roboty budowlane winny być potraktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego (s. 17 i 18 zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r.). Całkowicie chybiony okazał się drugi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19 (wyrok ten uprawomocnił się z dniem 6 lipca 2020 r. po oddaleniu tego dnia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych inwestorów i organu od wymienionego orzeczenia, sygn. akt II OSK 892/20). Okoliczność, którą pełnomocnik skarżących uważa za przemawiająca za słusznością zgłoszonego zarzutu, tj. uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, absolutnie nie uzasadnia tego zarzutu i przeprowadzonego na jego poparcie wywodu. Sąd w zaskarżonym wyroku w żadnym jego fragmencie nie wyraził poglądu pozostającego w sprzeczności z oceną prawną zawartą w powołanym wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. Zauważyć przyjdzie, że w wyroku tym, którym uchylono decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania Sąd uznał, że organ ten bezpodstawnie przyjął, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. wyłączona jest możliwość merytorycznego badania w innym postępowaniu robót związanych z wykonaniem dachu na budynku gospodarczym i z tego powodu uwzględnił skargę. Uzasadnił to tym, że przepisy art. 50 i art. 51 ustawy regulują inne przypadki robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy. Zatem zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu innego postępowania odnoszącego się do tzw. samowoli budowlanej objętej hipotezą art. 48 ustawy. Tym bardziej, że prowadzone wcześniej postępowanie naprawcze nie zostało zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, ale decyzją umarzającą postępowanie (procesową) i to nie z uwagi na brak podstaw do nałożenia na inwestora określonych obowiązków celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, lecz wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stanowisko to w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, którym oddalił skargi kasacyjne od wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. W związku z powyższym uwzględnienie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. było niemożliwe, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zachodziły więc przesłanki do oddalenia sprzeciwu zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.