III FSK 2593/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA del. Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Krynkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 159/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sokółce na uchwałę Rady Miejskiej w Krynkach z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/31/2018 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2020 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Bk 159/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krynkach z 28 grudnia 2018 r. nr 111/31/2018 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy. Rada gminy w § 1 ust. 1 uchwały wskazała, że dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn gospodarstw domowych na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W § 2 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa domowego 1 osobowego w wysokości 15,00 zł; 2) od gospodarstwa domowego 2 osobowego w wysokości 30,00 zł; 3) od gospodarstwa domowego 3 osobowego w wysokości 40,00 zł; 4) od gospodarstwa domowego 4 osobowego w wysokości 45,00 zł; 5) od gospodarstwa domowego 5 osobowego i więcej w wysokości 50,00 zł. Natomiast w § 3 wskazano, ze w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) od gospodarstwa domowego 1 osobowego w wysokości 30,00 zł; 2) od gospodarstwa domowego 2 osobowego w wysokości 60,00 zł; 3) od gospodarstwa domowego 3 osobowego w wysokości 80,00 zł; 4) od gospodarstwa domowego 4 osobowego w wysokości 90,00 zł; 5) od gospodarstwa domowego 5 osobowego i więcej w wysokości 100,00 zł. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w S., zarzucając naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), poprzez ustalenie kilku różnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób go tworzącego, w konsekwencji zróżnicowanie pomimo braku ku temu podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w motywach wyroku odwołał się do poglądów prawnych wyrażonych w szeregu wyrokach NSA, w tym w szczególności w wyroku NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 i stwierdził, że uchwala narusza przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, ze opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6 k ust. 1 , 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale rada wprowadziła dodatkowe zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe), pomimo braku w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowanie opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Zmiana dokonana przez ustawodawcę w art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi prokuratora ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 p.p.s.a. gmina sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 6j ust. 2 w zw. z ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, ze przywołane przepisy w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie, odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, 2) art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 j ust. 2 i ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, ze kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w tym przepisie (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. gmina zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie przez sąd skargi, podczas gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Sporne zagadnienie prawne stanowiło już przedmiot zasadniczo jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki w sprawach II FSK 16/16, II FSK 1853/20), którą Sąd w składzie niniejszym pozytywnie podziela. Rozpatrywany spór prawny sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy - O utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Mianowicie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2, uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a, jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko skarżącego, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. : zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r, poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust.4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Oceny prawne, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, dotyczą w zasadzie uprzedniego, przed przywoływanymi zmianami, stanu prawnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r., w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15 (dostępne w CBOSA). Z uzasadnienia wyroku z dnia 6.10.2015r.,sygn. akt II FSK 1797/15r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013r. W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust.4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. Zatem stwierdzić, należy że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie w art.6 k ust.4 u.c.p.g.; aktualnie, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia, natomiast w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust.4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu. NSA wyraża pogląd, że interpretacji przepisów wynikającej z ich językowego rozumienia nie można przeciwstawić wypowiedzi legislatora na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r. W tym miejscu zasadnym, będzie przywołanie poglądu wyrażonego w doktrynie, dotyczącego wykorzystywania materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego. W szczególności interesujący pogląd został wyrażony przez Bogusława Brzezińskiego, który zaznaczył, że skoro prawo nie zakazuje sędziemu lektury materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego, to w istocie chodzi tu o odpowiedź na pytanie, czy sędzia może powoływać się na takie materiały – jeżeli uzna, że wnoszą cokolwiek do procesu wykładni – czy też musi ewentualnie szukać argumentacji równoległej. Wydaje się, że bardziej klarowna jest sytuacja w której sędzia, jeśli z materiałów przygotowawczych korzysta, ma prawo wykorzystania tej argumentacji w uzasadnieniu wyroku. Istotny problem należy więc upatrywać nie w tym, czy dopuszczalne jest takie postępowanie, ale w tym, jaka jest waga takich argumentów (tak Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 119). Projekt ustawy będący przedmiotem obrad komisji był inicjatywą złożoną na postawie art.118 ust.1 Konstytucji przez Senat RP i - jak podkreślono, dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział legislator z Biura Legislacyjnego wynika, że wspomniana osoba, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazała, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielkość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Już z przedstawionego opisu wynika, że wystąpiła różnica pomiędzy projektem przedłożonym przez Senat a przyjętym przez Komisje, ponieważ w projekcie przedłożonym przez Senat zaproponowano "zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość", co wskazuje na istnienie nie pokrywających się, samodzielnych kryteriów . Na etapie prac Komisji w Sejmie to zakwestionowano, przy czym nie wskazano na podstawie jakiej wykładni przyjęto, że sformułowania "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", w zasadzie wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Wyrażono taki pogląd przy jednoczesnym braku ustawowej definicji pojęcia "wielkości gospodarstwa domowego". Powyżej przedstawione okoliczności wskazują na brak ustalenia jasnego, jednoznacznego rozumienia sformułowania "wielkość gospodarstwa domowego", wynikającego z całego procesu legislacyjnego, nie ograniczającego się jedynie do twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji. Zatem waga przedstawianych argumentów, w szczególności twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji, nie może wpłynąć na przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wykładnię regulacji art.6j ust.1, art.6j ust.2 i art.6j ust.2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r. Z tych powodów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.