II SA/Wa 1808/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T.P na decyzje Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery oddala skargę. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 z późn. am.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., która organ pierwszej instancji odmówił T.P. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał za organem pierwszej instancji, że wnioskodawca pełni służbę kontraktową, natomiast jego żona, która pełniła służbę stałą w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes AMW uznał, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej i systemowej powyżej powołanego przepisu. Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność ustawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że żołnierzowi zawodowemu jego małżonkowi, którzy kiedykolwiek wcześniej uzyskali pomoc finansową na cel mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji powoływanych powyżej przepisów pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny można wykorzystać tylko jeden raz. T.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze zarzucił organowi, że wydając zaskarżona decyzję naruszył art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, poprzez ich błędna wykładnię i przyjęcie, że otrzymanie przez żonę skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyczerpuje jedną z przesłanek negatywnych prawa do zakwaterowania w sytuacji, gdy otrzymanie tej pomocy nie jest równoznaczne z ziszczeniem się którejkolwiek z przesłanek z art. 21 ust. 6 powyżej powołanej ustawy. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przy czym: żołnierz służby stałej ma prawo wyboru jednej z trzech form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), natomiast żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Dopiero w przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej ma prawo wyboru skorzystania z jednej z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, na wniosek żołnierza zawodowego poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Prawo do zakwaterowania przez przydział kwatery lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu): 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Organy przed wydaniem decyzji ustaliły, że Skarżący wystąpił 20 listopada 2017 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]. Ponadto ustaliły, że żona skarżącego, będąc funkcjonariuszem Służby Kontrwywiadu Wojskowego otrzymała w 2008 r. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu Z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Natomiast w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu mowa jest o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Tym samym skoro żona skarżącego otrzymała pomoc finansową od Skarbu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, należało uznać, że uprawniona była dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Trafnie Prezes AMW wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie było w przypadku funkcjonariuszy SKW. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, jak również ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Agencji Wywiadu miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy (funkcjonariuszy) i ich rodziny. Podkreślić należy, że wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie ww. ustaw były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Sąd zwraca również uwagę na kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania. Sąd, mając powyższe na względzie aprobuje wniosek organu administracyjnego - Prezesa AMW - płynący z interpretacji ww. przepisów, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sposób systemowy i celowościowy, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie przez żonę skarżącego z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która jest żołnierzem kontraktowym, o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ww. przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu ww. pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Sąd tym samym nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji Dyrektora ORAMW i Prezesa AMW, że w sprawie zaszła przesłanka negatywna określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż Skarb Państwa udzielił żonie skarżącego pomocy finansowej na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa. Skarżący nie mógł więc po raz drugi otrzymać wsparcia Skarbu Państwa. W świetle wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu należało bowiem przyjąć, że zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Zdaniem Sądu argumentacja Prezesa AWM ma także wzmocnienie w treści powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 7a k.p.a. Przepis art. 7a § 1k.p.a. wskazuje, kiedy możliwe jest rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony: jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Wówczas ustawodawca wskazuje, że wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast art. 7a § 2 k.p.a. wskazuje, kiedy nie stosuje się przepisu art. 7a § 1 k.p.a.: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu treść art. 7a § 2 k.p.a. umożliwiała Prezesowi AMW odwołanie się przy interpretacji budzącego wątpliwości art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do ważnego interesu publicznego w kontekście solidarności społecznej w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych w kontekście możliwości przyznania jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym doszło do wzmocnienia wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które powinny być stosowane m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej, proponowany przez Skarżącego, prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi: zasadą równości wobec prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej. W tym kontekście nie można odmówić tezie postawionej przez Prezesa AMW w odpowiedzi na skargę, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dotyczy konkretnej osoby, a nie munduru, który jest noszony przez osobę, której potrzeby mieszkaniowe są zaspokajane. W tym kontekście za prawidłowe należało uznać stanowisko Prezesa AMW wyrażone w zaskarżonej decyzji, a dotyczące art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w kontekście odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, z uwagi na powyższe rozważania, nie znalazł ponadto podstaw do odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojny RP. Sąd miał również na względzie wykładnię celowościową prezentowaną w orzecznictwie Sądów administracyjnych w odniesieniu do art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowania (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 oraz wyroki WSA w Warszawie z: 29 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1129/17; 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 104/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza ponadto, że co prawda z ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie." (...) "Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaka miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa (...)". Sąd wskazuje jednocześnie, że nie znalazł podstaw, by za zasadny uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. przepisu skargi, dotyczące naruszenia w toku postępowania przepisów procesowych. Organ odwoławczy nie uchybił kodeksowym zasadom ogólnym wyrażonym w art. 6, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, zebrał cały materiał dowodowy i go wszechstronnie ocenił, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które - zdaniem Sądu - spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.