II OSK 1242/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. i R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 834/20 w sprawie ze skargi W. N. i R. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości i projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 834/20 oddalił skargę W. N. i R. N. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] października 2020 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w pkt 2 dot. określenia linii rozgraniczających teren (str. 14 decyzji) oraz w pkt 5 dot. oznaczenia nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego (str. 17 decyzji) i w tej części orzekającą co do istoty sprawy oraz orzekającą w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości poprzez dodanie punktu 5a, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję ww. Starosty [...], którą udzielono Burmistrzowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi miejskiej w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (km roboczy od [...] do km [...]) wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej, na działkach w obrębie ewid. [...] stanowiących istniejące pasy drogowe; [...], [...],[...]; przewidzianych do podziału i przejęcia w części pod pas drogowy: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], ; przewidzianych do przejęcia w całości pod pas drogowy: [...],[...],[...],; do czasowego zajęcia: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (po podziale [...],), wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości i projektu budowlanego. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11f ust.1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej specustawa drogowa), jak też § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że przedmiotowe przepisy pozwalają na przejęcie w ramach postępowania o wydanie decyzji ZRID nieruchomości bez możliwości kontroli celowości wywłaszczenia także w kontekście naruszenia praw osób trzecich, a w konsekwencji orzeczenie o przejęciu na własność całych działek o nr [...] i nr [...] w sytuacji, w której winien być przeprowadzony ich podział oraz przejęcie jedynie części wydzielonej pod inwestycję w wymiarze uzasadnionym właściwymi przepisami prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa administracyjnego - art. 77 § 1 oraz 78 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego w piśmie z 17 lipca 2020 r., polegającego na przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego co do wykreślenia minimalnej szerokości pasa drogowego oraz określenia koniecznej w tym zakresie linii podziału działek [...] i [...] w celu określenia części gruntu podlegających przejęciu przez inwestora na własność; - art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie dotyczących kwestii wpływu wywłaszczenia zgodnego z zaskarżoną decyzją na prawo własności i interes prawny stron postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może też na podstawie art. 11f ust.1 pkt 1 i pkt 4, art. 12 ust. 2 i ust. 4 specustawy drogowej oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oceniać niezbędności i celowości realizacji inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA z: 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14; 19 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2675/18, 16 kwietnia 2019 r. II OSK 25/19). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 11f ust.1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 i 4 specustawy drogowej, jak również § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. 3.4. W związku z powyższym za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 78 § 1 Kpa. Skoro nie było podstaw do oceny przez organy zakresu niezbędności wywłaszczenia, to bezprzedmiotowym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do wykreślenia minimalnej szerokości pasa drogowego oraz określenia koniecznej w tym zakresie linii podziału działek. 3.6. Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji braku odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących kwestii wpływu wywłaszczenia zgodnego z zaskarżoną decyzją na prawo własności i interes prawny stron postępowania w sytuacji, gdy w sposób klarowny i czytelny na str. 19-23 uzasadnienia szczegółowo wyjaśniono zasady przejmowania nieruchomości w trybie specustawy drogowej, jak i powody oddalenia skargi. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 3.7. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. 3.8. Mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną