II SA/Kr 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na Uchwałę Nr XX/174/2020 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobczyce w 2020 r. skargę oddala Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł skargę na uchwałę Nr XX/174/2020 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobczyce w 2020r. zarzucając naruszenia prawa, a to art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j.), zwanej dalej u.o.z. poprzez: - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z, poprzez ustalenie w § 2 pkt 2 Programu ograniczenia populacji zwierząt bezdomnych jako jednego z celów Programu, co stanowi nieuprawnione rozszerzenie regulacji ustawowej określającej w art. 11 ust. 1 u.o.z. zadanie własne Gminy w postaci zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, do których to zadań odnosi się norma kompetencyjna z art. 11 a u.o.z. stanowiąca podstawę normatywną uchwalenia Programu - zaniechanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w §2 ust. 2 pkt 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobczyce w 2020 roku stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Rady Miejskiej w Dobczycach nr XV/121/2020 z dnia 30 marca 2020 r. (zwanego dalej Programem), precyzyjnego wskazania kto będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie będzie przeprowadzane dokarmianie kotów oraz w jaki sposób będzie przebiegać. - zaniechanie zawarcia w §3 ust. 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, precyzyjnego wskazania w jakim trybie i z jaką częstotliwością będzie się odbywać odławianie z terenu gminy bezdomnych zwierząt. - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione zawężenie w §6 ust. 1 pkt 1 Programu zakresu zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji i kastracji polegające na wyłączeniu z tego zakresu zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia lub wiek. W oparciu o to wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu podano, iż norma kompetencyjna wyrażona w art. 11a u.o.z. stanowi, że Rada Gminy wypełniając swój obowiązek w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywana, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten zgodnie z art. 1 la ust 2 u.o.z. obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zapis zawarty w §2 ust. 1 pkt 2 o ograniczeniu populacji zwierząt bezdomnych jako jednym z celów Programu stanowi nieuprawnione rozszerzenie regulacji ustawowej określającej w art. 11 ust. 1 u.o.z. zadanie własne Gminy w postaci zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, do których to zadań odnosi się norma kompetencyjna z art. 11a u.o.z. stanowiąca podstawę normatywną uchwalenia Programu. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Rz 1045/17: “Zadania związane z zapobieganiem bezdomności oraz zapewnianiem opieki bezdomnym zwierzętom nie mogą być dookreślane poprzez wskazanie, że osiąganie celów związanych z eliminacją lub ograniczeniem zjawiska bezdomności zwierząt powinno zmierzać do "zmniejszenia populacji bezdomnych zwierząt". Działania depopulacyjne w odniesieniu do zwierząt bezdomnych nie są bowiem tożsame z działaniami przeciwdziałającymi lub ograniczającymi bezdomność zwierzęcą. Zadania określone w art. 11 ust. 1 u.o.z. - także w kontekście zasadniczego celu ustawy (zob. art. 1 ust. 3 u.o.z.: "Organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt") - nie mogą zmierzać bezpośrednio do ograniczenia ilościowego populacji zwierząt bezdomnych, lecz do eliminacji lub ograniczenia zjawiska bezdomności zwierząt." W zaskarżonym akcie prawnym nie sprecyzowano zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. nie wskazano podmiotu bezpośrednio odpowiedzialnego za opiekę nad kotami, nie odniesiono się również do wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz organizacji i sposobu dokarmiania kotów. W §4 Programu opisane zostały założenia dotyczące tego, w jaki sposób Gmina Dobczyce będzie realizować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, są to jednak nieostre sformułowania takie jak “zlecenie osobom lub organizacjom pozarządowym dokarmiania i opieki nad kotami wolno żyjącymi". Tego rodzaju zapisy są niewystarczające dla przyjęcia, że norma kompetencyjna w przedmiotowym zakresie została wypełniona - w tym celu konieczne jest wskazanie jakie konkretnie osoby i organizacje mają odpowiadać za realizację zadań związanych z wolno żyjącymi kotami, w tym za ich dokarmianie i leczenie. Stosowanie niekonkretnycdh sformułowań uniemożliwia bowiem efektywną realizację danego zadania. Program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11 a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Ponadto w §5 Programu nie zostało w dostatecznym stopniu skonkretyzowane zagadnienie dotyczące odławiania z terenu Gminy bezdomnych zwierząt. Brak jest wskazania w jakim trybie owo odławianie będzie się odbywać. W tym kontekście nie można uznać za wystarczające sformułowania zawartego w §5 ust. 6, iż “odławianie zwierząt bezdomnych i ich transport odbywa się zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa". Określenie takie również jest bowiem nieostre. Zwrócić należy również uwagę na treść § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, charakteru odławiania zwierząt - zgodnie z przywołanym aktem prawnym wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy. Brak precyzyjnej regulacji w tym zakresie prowadzi do wniosku, że Program stanowi także nieuprawnioną modyfikację przepisu powszechnie obowiązującego w randze rozporządzenia. Do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego doszło również w § 6 ust. 1 Programu, bowiem Rada Miejska w sposób niezasadny zawęziła zakres zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji i kastracji - z zakresu tego wyłączone zostały zwierzęta, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia lub wiek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż kwestie podniesione w skardze były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w tym także w odniesieniu do wydanych uchwał tego samego organu za poprzednie okresy, w których sądy administracyjne stwierdziły ich zgodność z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 1 kwietnia 2021r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga była niezasadna, stąd skargę oddalono. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż WSA w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2018r. sygn. II SA/Kr 1720/17, dokonał kontroli uchwały Nr XXXV/231/17 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobczyce w 2017r. (Dz.Urz.Woj.Małop.z dnia 31 marca 2017 r.), która to uchwała zawierała identyczne postanowienia jak uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania – w tym zawarte w kwestionowanych §2, § 4, § 5 i § 6 niniejszej uchwały. Z uzasadnienia do w/w wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd dokonał z urzędu kontroli wszystkich zapisów uchwały, stwierdzając, iż uchwała ta zawiera wszystkie obligatoryjne elementy Programu opieki nad zwierzętami (wymienione w art. 11a ustawy), które zostały przy tym określone w sposób konkretny i precyzyjny. Skoro zatem nie uległy zmianie przepisy ustawy o ochronie zwierząt w zaskarżonym niniejszą skargą zakresie, to także z tego powodu brak jest uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić ich nieważność. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że ustalenie w § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego Programu ograniczenia populacji zwierząt bezdomnych jako jednego z celów Programu, jest zgodne z art. 11 u.o.z., który wbrew argumentacji skargi wprowadza zarówno zapobieganie bezdomności zwierząt lecz i zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Ustawa zatem nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "opieka". Z uwagi na to można przez to pojęcie rozumieć zaspokajanie potrzeb, których nie są w stanie samodzielnie zaspokoić bezdomne zwierzęta, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku. Wobec tego elementami opieki będzie zapewnienie tym zwierzętom niezbędnych warunków egzystencjonalnych, zgodnie z potrzebami gatunku z uwzględnieniem specyficznego trybu życia zwierząt. Są to wszelkie czynności, pozwalające na zachowanie u zwierzęcia (w niezbędnym zakresie), odpowiedniego stanu fizycznego i psychicznego. W jej zakres będzie wchodziło zatem niewątpliwie zapewnienie w trudnych okresach niezbędnego wyżywienia, ochrona przed niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka weterynaryjna. W pojęciu tym będą się mieściły również nadzwyczajne zabiegi weterynaryjne – chirurgiczne, jakimi są sterylizacja i kastracja tychże zwierząt, na co wskazuje art. 11a ust. 2 pkt.4 u.o.z. Zgodne jest to z art. 27 ust. 1 u.o.z., który regulując zasady dokonywania zabiegów lekarsko-weterynaryjnych na zwierzętach (a takim zabiegiem bez wątpienia jest także kastracja albo sterylizacja), wskazuje na dopuszczalność ich dla ratowania zdrowia i życia zwierząt a także "dla koniecznego ograniczenia ich populacji". Zatem ograniczenie populacji stanowi element opieki nad tymi zwierzętami. Stąd opieka taka stanowi zadanie własne gminy określone w art. 11 ust. 1 u.o.z. W zakresie zarzucanego naruszenia przez § 2 ust. 2 pkt 2 Programu co do braku precyzyjnego wskazania kto będzie sprawował opiekę na wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie będzie przeprowadzane dokarmianie kotów i w jaki sposób będzie przebiegać, w § 4 uchwały wyraźnie wskazano, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie Gmina realizuje przez: zlecanie osobom lub organizacjom pozarządowym dokarmiania i opieki nad kotami wolno żyjącymi (pkt 1), zakup i wydawanie osobom i organizacjom karmy dla kotów (pkt 2), finansowanie kastracji i sterylizacji wolno żyjących kotów (pkt 3) oraz zapewnienie opieki rannym i chorym kotom w schronisku (pkt 4). Zagadnienia dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami zostały w Uchwale sprecyzowane wystarczająco konkretnie dla przyjęcia z punktu widzenia jej legalności, że norma kompetencyjna w przedmiotowym zakresie została spełniona. Obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11 u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo - spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA 1948/19, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 583/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r. sygn. .akt II SA/Kr 902/17). Z uwagi na fakt, że w § 10 Uchwały przewidziano zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie było konieczne zawarcie w § 4 uchwały odrębnej regulacji w tym zakresie. Brak jest zatem podstaw uznania niedookreślenia w uchwale konkretnego pomiotu odpowiedzialnego za leczenie wolno żyjących kotów. Zatem argumentacja o konieczności zawarcia w Programie oznaczonego, bardziej uszczegółowionego, sposobu realizacji przedmiotowego zadania poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i sposobu dokarmiania kotów wolno żyjących nie uprawnia do stwierdzenia, że uchwała jest sprzeczna z prawem w tym zakresie. Natomiast co do § 3 ust. 2 Programu w zakresie odławiania z terenu gminy bezdomnych zwierząt, kwestia ta uregulowana zostało w § 5 uchwały, wskazując konkretnego przedsiębiorcę, który prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt, posiada on odpowiednie uprawnienia, sprzęt oraz zawarta umowę z Gminą na wykonanie usługi. Określono tym przepisem procedurę, co mieści się w zakresie art. 11a ust. 4 u.o.z., skoro podmiot, któremu powierzono zadanie odławiania zwierząt bezdomnych dysponuje wiedzą i odpowiednimi urządzeniami do wykonywania usługi, zapewniając warunki określone w obowiązujących przepisach tym samym dokonano, konkretyzacji zapisów dotyczących odławiania. Natomiast aspekty techniczne tych czynności nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób (tryb) wykonywania takich usług wynika z wiedzy posiadanej przez schronisko jako profesjonalisty, przy uwzględnianiu zasad ogólnych wynikających z obowiązujących przepisów, w tym u.o.z. Jak wyżej wskazano upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny - ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo – spod oceny legalnościowej. Nie doszło także do naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. W zaskarżonej uchwale w sposób wystarczający została uregulowana sprawa częstotliwości odławiania bezdomnych zwierząt poprzez stwierdzenie w § 5 ust 1 uchwały, że odławianie bezdomnych zwierząt "prowadzi" (czasownik niedokonany) wskazany w tym postanowieniu podmiot, z którym została zawarta umowa na wykonanie "usługi" (liczba pojedyncza). Zatem sformułowanie to oznacza, iż podmiot ten wykonuje stale czynności dla wykonania powierzonego zadania. Czasownik " prowadzić' w aspekcie niedokonanym wyraża bowiem ciągłość tej czynności. Uwzględniając dodatkowo, że ta ciągłość następuje w ramach jednej usługi świadczonej przez roczny okres obowiązywania uchwały, w uchwale określony został charakter odławiania zwierząt bezdomnych i to odławianie ma charakter stały. Co do wprowadzenia zakresu zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji i kastracji, zasadne było wprowadzenie wyjątku od tej zasady tj. sytuacji, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 740/15, wyroki WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 337/18, z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 132/18. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.