III FSK 3305/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 682/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr VIII/53/2019 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt III FSK 3305/21 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w W. i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Sokoły w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Sąd uznał, że uchwała narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.), bowiem wybrano w niej metodę ustalania stawek opłaty od gospodarstwa domowego, z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem oraz selektywnego lub nieselektywnego gromadzenia odpadów, ale jednocześnie wprowadzono nieprzewidziane tymi przepisami dodatkowe zróżnicowanie ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Gminy Sokoły na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: 1. art. 6j ust. 2 w związku z ust. 2a u.c.p.g., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa; 2. art. 6j ust. 2a u.c.p.g., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określone w tym przepisie (w tym liczba mieszkańców), nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Rada Gminy zarzuciła naruszenie: 3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wobec błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada Gminy Sokoły nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a wobec tego skarga powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalona; 4. art. 152 P.p.s.a., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, przez przyjęcie, że Rada Gminy bez podstawy prawnej doprecyzowała pojęcie gospodarstwa domowego, co narusza treść § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie ""asad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); 5. art. 147 § 1 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy wskazane w skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać oddalona. Rada Gminy Sokoły wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania; ponadto zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania; ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprawia, że konieczne jest przypomnienie treści przepisów u.c.p.g., które przytoczono jako podstawy kasacyjne i których wykładnia i prawidłowość zastosowania została zakwestionowana. Otóż zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu tekstu jednolitego z 2018 r.), w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (to jest nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Natomiast zgodnie z ustępem 2a tego artykułu rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Dla pełnego obrazu należy dodać, że w myśl art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz ustalonej stawki opłaty. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana w drodze uchwały dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty, przy czym dopuszcza się stosowanie więcej, niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a ponadto obowiązana jest ustalić stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów na terenie nieruchomości. Analiza przytoczonych uregulowań uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje także metodę ustalania takiej opłaty – albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast na mocy ustępu 2a rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidziana w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Pogląd ten wydaje się utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a za kierunkowy w tym zakresie wolno uznać przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18), w którym wyrażono zapatrywanie, że w obecnym stanie prawnym stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, jako nieprzewidzianego w ustawie, nie jest możliwe. Zapatrywanie to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela. Nie można więc uwzględnić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Wbrew założeniu, stanowiącemu ich kanwę, niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w ust. 2a kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców), nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia tych przepisów jest więc prawidłowa, a ich prawidłowe zastosowanie prowadziło do wyeliminowania z porządku prawnego uchwały rady gminy, opartej na przeciwstawnym założeniu. Nietrafne są też zarzuty postawione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie było bowiem podstaw do zastosowania art. 151 P.p.s.a., natomiast konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a., który to przepis określa skutki wydania przez sąd administracyjny nieprawomocnego wyroku, w żaden sposób nie wiąże się z kwestią zasad techniki prawodawczej, a ponieważ brak również jakiegokolwiek wyjaśnienia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy skonstatować jego procesową bezskuteczność; można jedynie dodać, że "doprecyzowywanie" w uchwałach organów stanowiących gmin ustawowego pojęcia "gospodarstwo domowe" musiałoby mieć wyraźną podstawę normatywną, a takiej podstawy w skardze kasacyjnej nie wskazano. W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Nie uwzględniono wniosku Prokuratora Rejonowego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej przez Radę Gminy Sokoły, ponieważ nie wykazał on, by jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego poniósł. Ponieważ wnosząca skargę kasacyjną Rada Gminy Sokoły zrzekła się rozprawy i przeprowadzenia rozprawy nie zażądał również będący stroną przeciwną Prokurator Rejonowy w W., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.