II OSK 1616/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 9/21 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 28 maja 2008 r., Nr XIX/218/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 9/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa (dalej: "Rada", "organ") z dnia 28 maja 2008 r., Nr XIX/218/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. M. W. wniosła skargę na uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej Władysławowa z 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy"), w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], obr. [...]. Przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], Gmina W. nie dysponowała miejscowym planem obejmującym ww. grunt. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą nr XLII/302/02 Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 30 stycznia 2002 r. (dalej: "Studium"), dla działki nr [...] ustalono jej funkcję jako obszar preferowany wielofunkcyjny. Zarówno skarżąca, jak i poprzedni właściciele działki nr [...], mieli plan inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystycznych na przedmiotowej nieruchomości i podjęli kroki zmierzające do jego realizacji. Wejście w życie planu miejscowego zmieniło sytuację skarżącej, która wcześniej mogła kształtować zabudowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], obr. [...], Rada Miasta zmieniła jej przeznaczenie, określając ją w części graficznej planu symbolem U wyznaczającym jej funkcję: usługi komercyjne i ZP – teren zieleni urządzonej, zaś w części tekstowej jako teren zabudowy usługowej – preferowany handel i rzemiosło, dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie jedno mieszkanie na jeden obiekt usługowy. W ocenie skarżącej, powyższe ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia jako właściciela przedmiotowej działki, uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, ani nie wykazała, że Rada Miejska W. uchwaliła plan niezgodny z ustaleniami Studium, jak również, że przekroczono granice przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z jej prawem własności działki nr [...], czy też naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżącej poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia na funkcje zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. 2.3. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarga jest oczywiście bezzasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie spowodowała takiego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej jako właścicielki nieruchomości o nr ew. [...], położonej w obrębie [...], aby można było ją skutecznie zakwestionować. Wbrew twierdzeniom skargi, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie tej działki nie naruszyło uprawnień właścicielskich skarżącej co do sposobu zagospodarowania tej działki i jej przeznaczenia pod planowaną działalność gospodarczą w zakresie turystyki i zabudowy mieszkalnej. Jak podkreślił WSA w Gdańsku, dla wskazanej działki nigdy nie zostały ustalone warunki zabudowy, zatem nie jest zasadne twierdzenie, że w razie braku planu miejscowego możliwa byłaby zabudowa o funkcji usług turystyki i mieszkalnictwa. Na działce tej, przed wprowadzeniem planu miejscowego, nie była prowadzona działalność o wskazanym przez skarżącą charakterze. Uchwalenie planu zezwala skarżącej na prowadzenie usług w zakresie handlu i rzemiosła oraz realizację jednego mieszkania na jeden obiekt usługowy. Nie oznacza to jednak naruszenia prawa przez Gminę. Sąd dodał, że Gmina, wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, ponieważ nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych czy nadmiernych. Przeciwnie, skarżąca nadal posiada prawo zabudowy tej nieruchomości, w tym prowadzenia na niej działalności gospodarczej w postaci handlu i rzemiosła oraz towarzyszącej temu zabudowy mieszkalnej z ograniczeniem jednego mieszkania na jeden obiekt usługowy. Wprowadzone ograniczenia w postaci zakazu prowadzenia działalności w zakresie usług turystyki i zabudowy mieszkalnej jest wyrazem ważenia, dokonanego w sposób prawidłowy, dwóch interesów: indywidualnego (jednostkowego) skarżącej i interesu mieszkańców gminy, będącego wyrazem interesu społecznego. Natomiast odnosząc się do zarzutu niezgodności Planu Miejscowego ze Studium, Sąd wskazał w szczególności, że studium jako akt polityki wewnętrznej gminy ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego i tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w tej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina W., nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności M. W. poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, podkreślając, że zakazy w zabudowie, wprowadzone przez zaskarżony plan zagospodarowania, stanowią nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżącej poprzez wyłączenie jej działki (nr [...]) z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niezgodności Uchwały ze Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA). 4.4. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w Studium działka nr [...] znajduje w strefie funkcjonalnej P – wielofunkcyjnej, gdzie dopuszczono lokalizowanie różnego rodzaju obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy, w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Z postanowień Studium nie sposób wyprowadzić obowiązku przeznaczenia działki skarżącej w planie miejscowym pod usługi hotelowe i usługi turystyczne. Przyjęte w kwestionowanym Planie Miejscowym przeznaczenie działki nr [...] w przeważającej części pod zabudowę usługową – preferowany handel, rzemiosło (teren U 16), nie narusza zatem postanowień Studium. Podobnie, w zgodzie ze Studium pozostaje przeznaczenie niewielkiej części tej nieruchomości pod drogę publiczną (1 KDZ droga zbiorcza) oraz pod przylegający do tej drogi pas zieleni (6 ZP – zieleń urządzona). Trzeba mieć na uwadze, że postanowienia te korespondują z układem komunikacyjnym przewidzianym w Studium. Ponadto, wprowadzenie terenów przeznaczonych pod komunikację, podobnie jak przylegających do planowanych lub istniejących dróg terenów zieleni izolacyjnej, stanowi konieczny element uzupełniający planowanej zabudowy usługowej i mieszkaniowej w kontekście realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP). 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące nadużycia władztwa planistycznego. Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m.in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA). 4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że działka nr [...] nie była, przed dniem podjęcia Uchwały, wykorzystywana na cele, które wskazano w skardze, tj. pod zabudowę mieszkaniową, ewentualnie usługi hotelowe lub turystyczne. Teren ten stanowił grunt rolny, względnie niezabudowany nieużytek. Ponadto, Skarżąca nie twierdziła, aby dla tego terenu, przed objęciem go kwestionowanym Planem Miejscowym, została wydana decyzja o warunkach zabudowy przewidująca jego przeznaczenie zgodne z tym, którego oczekuje obecnie skarżąca. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych, skarżąca lub poprzedni właściciele działki nr 347/3, wnosili uwagi do projektu planu miejscowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16, CBOSA). Po trzecie, skarżąca nie została pozbawiona możliwości zarobkowego wykorzystywania działki nr [...]. Na przeważającej części tej działki skarżąca może prowadzić działalność usługową – preferowane usługi handlu oraz rzemiosła. Co więcej, w Planie Miejscowym na terenie U16 dopuszczono możliwość zlokalizowania mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (maksymalnie jedno mieszkanie na jeden obiekt usługowy). Po czwarte, kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie działki nr [...], w kontekście całości rozwiązań przyjętych w Planie Miejscowym, stanowi przejaw prawidłowego zastosowania zasad ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, czyli zasad stanowiących podstawę planowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1996/19 oraz wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19, CBOSA). W szczególności, tereny przeznaczone wyłącznie pod usługi turystyki (UT) oraz zabudowę mieszkaniową (MN) zostały, co do zasady, zlokalizowane w Planie Miejscowym w części oddalonej od planowanej drogi zbiorczej 1 KDZ. Ponadto, intensywna zabudowa mieszkaniowa oraz usługi turystki wymagają, w świetle zasad zrównoważonego rozwoju, uzupełnienia o usługi handlu i rzemiosła. To samo dotyczy konieczności zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego, a także wprowadzenia, wzdłuż planowanej drogi, terenów zieleni urządzonej, pełniących w realiach niniejszej sprawy nie tylko funkcję rekreacyjną, ale również funkcję izolacyjną (ochronną) wobec terenów zabudowy mieszkaniowej oraz usług, w tym usług turystki. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.