III OSK 5529/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[.]" w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 404/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2020 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 404/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że strona skarżąca w skardze z dnia 27 stycznia 2021 r. zakwestionowała zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2020 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej. Strona skarżąca podniosła, że nie jest podmiotem odprowadzającym wody roztopowe i opadowe, natomiast jest podmiotem odprowadzającym inne substancje, tj. ścieki komunalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że z treści zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [..] listopada 2020 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P. wynika, że akt ten dotyczy wyłącznie zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego, uprawniającego do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że skarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej, a także że skarżąca nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze strona skarżąca wskazała, że "zatem wody opadowe i roztopowe odprowadzane z terenów Spółdzielni do kanalizacji ogólnospławnej [..] S.A. po zmieszaniu ze ściekami bytowymi, stają się ściekiem komunalnym w rozumieniu art. 2 pkt 10 UZZW. Należy zatem uznać, że [..] S.A. świadczy na rzecz Spółdzielni usługę odprowadzania ścieków komunalnych". Skarżąca podniosła, że z powyższego jasno wynika, że skarżąca odprowadza ze swoich terenów wody opadowe i roztopowe do kanalizacji ogólnospławnej [..] S.A. Skarżąca odprowadza również do tej kanalizacji ścieki bytowe. Strona skarżąca wskazała, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. dotyczy nie tylko Spółdzielni, ale również tych wszystkich podmiotów, które korzystają z kanalizacji ogólnospławnej [..] S.A. na terenie Miasta P. w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a których [..] S.A. obciąża opłatami w oparciu o skarżone akty prawa miejscowego. O interesie prawnym skarżącej we wniesieniu skargi świadczy również fakt, że [..] S.A. przesłała skarżącej projekt umowy na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów skarżącej Spółdzielni, a następnie naliczyła skarżącej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów Spółdzielni. Opłaty te zostały naliczone w oparciu o stawki wynikające ze skarżącego zarządzenia. O interesie skarżącej świadczy również brak akceptacji skarżącej jako zarządcy nieruchomości na przedstawione przez [.] S.A. warunki umowy, która podstawę i sposób rozliczania za usługę opiera na aktach prawa miejscowego, które zdaniem Spółdzielni wydane zostały z naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ podniósł, że kwestionowane zarządzenie nie wprowadza żadnych obowiązków, których skarżąca jest adresatem, w szczególności nie nałożono nim na nią obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zarządzenie nie zmienia także zasad naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W zarządzeniu brak jakiegokolwiek postanowienia, z którego wynika nałożenie na skarżącą kasacyjnie opłat, którą ma uiszczać na rzecz [..] S.A. Skarżąca nie wykazała, aby wskutek wydania zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 1587/15, LEX nr 2297178). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy zaskarżaniu aktów normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest zarządzenie Prezydenta Miasta P. nr [..] z dnia [..] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [..] Spółka akcyjna. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego zarządzenia, ustala się ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P.., stosowane przez [.] Spółka Akcyjna w wysokościach określonych w tabeli. Z ust. 3 zarządzenia wynika, że w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych wyodrębniono trzy cenowe grupy odbiorców usług, na podstawie charakteru użytkowego powierzchni nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do kanalizacji ogólnospławnej. Do grupy cenowej I zalicza się odbiorców usług odprowadzających wody opadowe i roztopowe w sposób bezpośredni lub pośredni do urządzeń kanalizacji ogólnospławnej z powierzchni (w tym drogi, parkingi oraz dachy) należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym. Skarżąca Spółdzielnia zarządza nieruchomościami położonymi na terenie P. na rzecz swoich członków. Z nieruchomości pozostających w zarządzie Spółdzielni odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Na skarżącą Spółdzielnię, jako odbiorcę usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, kwestionowane w skardze zarządzenie nakłada obowiązek ponoszenia określonej wysokości opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych (stosowanych przez konkretną spółkę). Zarządzenie to kształtując wysokość opłat z tego tytułu ingeruje w interes prawny Spółdzielni w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać należy jeszcze, że w wykonaniu przedmiotowego zarządzenia spółka [..] zwróciła się do skarżącej z propozycją zawarcia umowy na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej, która to umowa określa warunki świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych systemem kanalizacji ogólnospławnej oraz zasady rozliczania należności za te usługi w odniesieniu do nieruchomości, do której Spółdzielnia posiada tytuł prawny oraz rozpoczęła naliczanie opłat za odprowadzanie wód do kanalizacji ogólnospławnej przesyłając rachunki do zapłaty. Podstawą prawną działań spółki w odniesieniu do skarżącej jest m.in. zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [.] listopada 2020 r., kwestionowane przez skarżącą w sprawie niniejszej. Strona skarżąca nie akceptuje warunków umowy przedstawionej przez spółkę, które dostosowane są do postanowień zarządzenia zakwestionowanego przez skarżącą przed sądem administracyjnym, które wprost reguluje wysokość opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P. stosowanej przez [..] Spółka akcyjna. W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Spółdzielnia wykazała, iż posiada legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia przed sądem administracyjnym, ponieważ zaskarżone zarządzenie nakłada na nią obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zaś skarżąca uważa zakres tego obowiązku, sposób jego realizacji za wprowadzony bez wystarczającej podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku strony skarżącej obejmującego zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma zasięg ograniczony do przypadków wskazanych w art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które w tej sprawie nie występują, Przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wszak wyrok Sądu I instancji, oddalający skargę, lecz postanowienie o jej odrzuceniu. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 skład siedmiu sędziów NSA przyjął, że przepisy art. 203 P.p.s.a. i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.