IV SAB/Wa 1335/20

Warszawa, 6 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku I. zobowiązuje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia [...] września 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 października 2020 r. [...] (dalej: Stowarzyszenie, Skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW WP, Organ) w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 4 września 2020 r. o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie koncepcji i harmonogramu działań z zakresu komunikacji społecznej w sprawie Stopnia Wodnego na [...] w [...]. W skardze zarzucono Organowi, naruszenie art. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieudostępnienie informacji, mimo braku zajścia przesłanek do ograniczenia prawa do informacji o środowisku. Podnosząc wskazany zarzut Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; zasądzenie na rzecz [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że dnia 4 września 2020 r. złożył do Organu wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie koncepcji i harmonogramu działań z zakresu komunikacji społecznej w sprawie Stopnia Wodnego na [...] w [...]. Podkreślił, że wnioskowana informacja w oczywisty sposób dotyczyła środowiska, tj. planów w sprawie ochrony środowiska, a więc informacji wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowany stopień wodny w [...] może znacząco negatywnie oddziaływać na co najmniej 3 obszary Natura 2000 w dolinie [...] oraz na obszary Natura 2000 znajdujące się na [...] dopływach [...] ([...], [...] i [...]). W ocenie Skarżącego temat komunikacji społecznej jest istotny z uwagi m. in. na prawo dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku jak i udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. W ocenie [...] żądana informacja spełnia kryteria ustawowe informacji o środowisku, a dostęp do tych informacji jest uprawnieniem zawartym w Konstytucji. Zdaniem Skarżącego wniosek złożony w trybie ww. ustawy winien być rozpatrzony bądź przez udzielenie stosownej informacji o środowisku i jego ochronie (przy uwzględnieniu trybu przewidzianego w art. 15), bądź też poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. Organ winien bowiem kierować się wyłącznie treścią ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z unormowaniem art. 16 tej ustawy, katalog podstaw odmowy informacji o środowisku jest zamknięty, i w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek, to należy udostępnić wnioskowaną informację. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie, ale także nie wskazał żadnej ustawowej podstawy ograniczenia prawa do informacji o środowisku. Informacja powinna zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 14 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, tj. w ciągu miesiąca. Organ nie dochował ww. terminu a tym samym pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Prezes PGW WP wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Prezesa skarga na bezczynność organu jest niezasadna. Z treści złożonej skargi na bezczynność wynika, że według Skarżącego wnioskowana informacja jest objęta uregulowaniem art. 9 ust 1 pkt 3) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, bowiem dotyczy planów w sprawie ochrony środowiska. Według Organu, wnioskowana informacja nie stanowi informacji o środowisku - nie dotyczy planów w sprawie ochrony środowiska. W ocenie Organu istotne jest to, że zakres informacji o środowisku, jakie zgodnie z komentowanym przepisem podlegają udostępnianiu, jest bardzo szeroki. Dlatego też wolą ustawodawcy w zakresie uregulowania art. 9 ust. 1 wskazującego, jakie informacje dotyczą środowiska oraz jakie informacje w związku z tym podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, nie było stosowanie wykładni rozszerzającej przy ocenie czy dana informacja jest informacją o środowisku oraz czy podlega w związku z tym udostępnieniu. Wobec tego, żądanie przez Skarżącego uzyskania wnioskowanej informacji jest próbą obejścia wskazanej regulacji. Organ wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie stworzenie koncepcji i harmonogramu działań z zakresu komunikacji społecznej nie jest zadaniem związanym z tworzeniem planów w sprawie ochrony środowiska, a z procesem wytwarzania, przekształcania, a następnie przekazywania informacji pomiędzy pojedynczymi osobami, grupami lub organizacjami społecznymi. Dlatego też nie można uznać, że koncepcja i harmonogram działań, tworzone jako zadanie z zakresu komunikacji społecznej, jest informacją o środowisku, która miałaby zostać Skarżącemu udostępniona, skoro de facto nie dotyczy planów związanych z ochroną środowiska. Z tego też względu, w ocenie Organu nie pozostawał on w bezczynności, gdyż udostępnienie wnioskowanej przez Skarżącego informacji nie jest objęte uregulowaniem ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283), a zatem uniemożliwia faktyczne działanie adresata tego wniosku - Prezesa PGW Wody Polskie w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku i z tego względu Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4) P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie [...] zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( t.j. Dz.U. 2020, 283 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.ś., Ustawa). A zatem przystępując do oceny czy Skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, należy uwzględnić specyfikę tej Ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. W Ustawie znajduje się odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.ś) i wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.d.i.ś.). Natomiast w art. 20 ust. 2 u.d.i.ś. ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z określonymi wyjątkami. Mając powyższe na uwadze nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie jest złożenie ponaglenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że uprzednie złożenie ponaglenia na bezczynność nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi do sądu (por. Postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1391/16). Skarga [...] jest zatem dopuszczalna. Wniosek złożony w trybie Ustawy winien być rozpatrzony bądź przez udzielenie stosownej informacji o środowisku i jego ochronie (przy uwzględnieniu trybu przewidzianego w art. 15) bądź też poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter żądanej przez [...] informacji w zakresie koncepcji i harmonogramu działań z zakresu komunikacji społecznej w sprawie Stopnia Wodnego na [...] w [...]. Zdaniem Organu żądana informacja po pierwsze nie ma charakteru informacji publicznej, po drugie nie dotyczy ona "środowiska" w ścisłym rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska (definicja z art. 3 pkt 39), która powinna być stosowana w ocenie charakteru informacji w nawiązaniu do art. 9 ust 1 pkt 3 u.d.i.ś. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zdania. Dokumenty związane z harmonogramem działań z zakresu komunikacji społecznej wspierających proces inwestycyjny w zakresie budowy stopnia wodnego na [...] poniżej [...] służą bowiem realizacji planów związanych ze środowiskiem. Art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. zawiera definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegające udostępnieniu. W piśmiennictwie podnosi się, iż prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, U.d.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9). Zdaniem Sądu ocena co do braku podstaw do zastosowania w sprawie do wniosku skarżącego przepisów u.d.i.ś. nie wynika z prawidłowo dokonanej przez organ analizy art. 9 ust. 1 u.d.i.ś., mając na względzie powyżej przedstawioną jego wykładnię w kontekście art. 74 ust. 3 Konstytucji. Rację ma skarżący gdy zarzuca, że brak jest dostatecznego umotywowania dlaczego wnioskowane informacje nie zostały udostępnione na podstawie u.d.i.ś. Stanowisko w tym zakresie jest arbitralne, bo organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż żądanie dotyczy dokumentów, co do których istnieje zakaz przedwczesnego udostępniania wynikający z określonej ustawy i nie może być uchylony poprzez złożenie wniosku o ich udostępnienie niezależnie od podstawy wniosku oraz lakonicznego podsumowania, że objęte wnioskiem dokumenty nie zawierają informacji mających bezpośredni wpływ na ochronę środowiska, a stanowią tylko podstawę do przygotowania działalności statutowej określonego organu tutaj PGW WP w zakresie komunikacji społecznej i wskazując na ich późniejszą szeroką dostępność, również dla organizacji społecznych. Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, iż w kontrolowanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, iż informacje, których domagał się skarżący w sposób oczywisty pozostawały poza zakresem wskazanym w art. 9 ust. 1 u.d.i.ś., a tym samym nie zachodziła potrzeba pogłębionej analizy tego przepisu i szczegółowego odniesienia się do zakresu wniosku. Przede wszystkim konieczne było rozważenie zasadności zastosowania trybu udostępniania informacji przewidzianego w u.d.i.ś. z uwagi na dyspozycję art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przepis ten szeroko ujmuje środki służące ochronie środowiska, posługując się klauzulą otwartą (środki takie jak), a także dotyczy nie tylko środków, ale działań wpływających lub mogących wpłynąć na stan środowiska i jego ochronę (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18). Tym samym informacje o stworzonych przez Organ koncepcjach i harmonogramie działań z zakresu komunikacji społecznej wspierających proces inwestycyjny zadania pn. "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]" mogą mieścić się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.d.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz na jego ochronę. Wyjątkiem od reguły określonej w art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. jest art. 16 tejże ustawy. Natomiast sposób odmowy udostępnienia informacji o środowisku został uregulowany w Dziale II, Rozdziale 2 powołanej ustawy. W art. 20 ust 1 u.d.i.ś. ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Zatem Prezes PGW WP, znajdując podstawy do odmowy udostepnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji dotyczącej środowiska ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że sprawa wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji o środowisku nie została załatwiona, ponieważ skarżony Organ nie wykonał czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie dokumentów stanowiących odpowiedź na zapytanie ofertowe "Opracowanie koncepcji i harmonogramu działań z zakresu komunikacji społecznej wspierających proces inwestycyjny zadania pn. "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]" ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych dokumentów w ustawowym terminie, w związku z tym pozostaje w bezczynności. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie w rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 września 2020 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem wniosku skarżącego. Skierował do wnioskodawcy pismo z 2 października 2020 r. wyjaśniając zajęte przez siebie stanowisko i choć odpowiedź co do tego, że żądany dokument nie stanowi informacji o środowisku nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.ś. oraz była bardzo lakoniczna, to Sąd nie stwierdził, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. Tym samym powyższe nie daje podstaw, w stanie faktycznym tej sprawy, do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) i § 1a P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I - III wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie IV wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.