II SA/Łd 16/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., nr [...]. dc II SA/Łd 16/21 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz S., decyzją z dnia [...] roku, odmówił I. D., przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem D. D.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 111), dalej jako u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na podstawie art. 17 ust. 5 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalne-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4)na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5)na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy I. D., w dniu 8 września 2020r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna D. D.. Do wniosku Strona załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 5 stycznia 2018r., z którego wynika, że D. D. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.01.2021r., data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: trwa. Orzeczenie to w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność D. D. powstała w czasie nauki w szkole średniej LO, w drugiej klasie. Strona załączyła także decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...]2020r. o waloryzacji emerytury I. D., z której wynika, że od dnia 1 marca 2020r wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1025,00 zł. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa przy braku przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 powołanej powyżej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że I. D. ma przyznaną emeryturę, którą pobiera. Jest to przesłanka bezwzględnie wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść zatem należy, iż pomimo że Strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia: z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, mocą którego D. D. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.01.2021 r, niepełnosprawność powstała w czasie nauki w szkole średniej LO w drugiej klasie, to pobieranie emerytury przez osobę sprawującą opiekę wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej powyżej ustawy, co skutkować musi odmową przyznania I. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad D. D.. Na marginesie Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie emerytury jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej, zatem to I. D. dokonała wyboru świadczenia, z jakiego chce korzystać. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekające w niniejszej sprawie, ani organ I instancji nie mają kompetencji do zmiany decyzji w kwestii z jakiego rodzaju świadczenia (emerytury czy świadczenia pielęgnacyjnego) Strona korzysta. Bez wpływu pozostaje również okoliczność, że emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych przy zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która ma ustalone prawo do emerytury. Reasumując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art.77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwie wydanej decyzji, bez jednoczesnego zbadania sytuacji prawnej skarżącej, w momencie wydania decyzji administracyjnej w II instancji; 2) prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem skarga stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie w całości. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przede wszystkim nie podziela stanowiska organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury. Jak wynika bowiem z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OSK 659/20, a także wyroki WSA w Łodzi np. z dnia: 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 423/20; 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 857/20; 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 769/20, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Taka sytuacja eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20, CBOSA). Jednakże, zdaniem Sądu, możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. Jak wyjaśniono już w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 410/20 przy ocenie uprawnień strony do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu, w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższego wynika wniosek, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego, ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (tekst jedn.: Dz. U. Nr 28, poz. 149 z późn. zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z akt sprawy I. D., w dniu 8 września 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna D. D. wraz z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 5 stycznia 2018r., z którego wynika, że D. D. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31.01.2021r. Strona załączyła także decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...]. o waloryzacji emerytury I. D., z której wynika, że od dnia 1 marca 2020r wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1025,00 zł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, czy emerytura została przyznana skarżącej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a co za tym idzie, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwa ocena zasadności ubiegania się przez skarżącą o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to zatem, że rozpatrzenie sprawy przez organy nastąpiło z uchybieniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte powyżej wskazania i ustalą podstawę nabycia przez skarżącą świadczenia emerytalnego, a także dokonają prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prezentowanej przez aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, chociażby we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 649/20 oraz powołanych wyżej wyrokach WSA w Łodzi. B.A.