II SA/Wa 1069/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi małoletniej A. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. P. na decyzję Dyrektora Gminnego Przedszkola im. [...] w D. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej Gminnego Przedszkola im. [...] w D. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Gminnego Przedszkola im. [...] w D. na rzecz A. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Gminnego Przedszkola im. [...] w D. w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] kwietnia 2020 r. o odmowie przyjęcia dziecka – A. P. do przedszkola. Decyzja Dyrektora została wydana na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 4, art. 150 ust. 7, art. 153 ust. 1 i 2, art. 157 ust. 2 pkt 5, art. 158 ust. 6-9 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 sierpnia 2019 r. w sprawie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego do publicznych przedszkoli, szkół, placówek i centrów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1737). A.P. przedstawiciel ustawowy A. P. złożyła w dniu [...] marca 2020 r. wniosek o przyjęcie dziecka do przedszkola. Wnioskodawczyni nie zaznaczyła w nim żadnego z kryteriów ustawowych wynikających z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.). Kryteria te to: - wielodzietność rodziny kandydata; - niepełnosprawność kandydata; - niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; - niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; - niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; - samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; - objęcie kandydata pieczą zastępczą.  Kryteria te mają jednakową wartość. Organ podkreślił, że żadne z wymienionych kryteriów nie zostało zaznaczone przez wnioskodawczynię. Na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego pod uwagę brane były kryteria określone przez Radę Gminy w uchwale z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W ww. uchwale wskazano kryteria: 1) dziecko, którego rodzice/prawni opiekunowie rozliczają podatek dochodowy od osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w M., według miejsca zamieszkania na terenie Gminy D. – 20 pkt; 2) dziecko obojga rodziców/opiekunów pracujących zawodowo lub studiujących w systemie dziennym – 10 pkt; 3) dziecko sześcioletnie objęte obowiązkowym, rocznym przygotowaniem przedszkolnym oraz dziecko pięcioletnie, ubiegające się o przyjęcie do przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, położonej w odległości do 3 km od miejsca zamieszkania – 10 pkt. 4) dziecko z rodziny objętej nadzorem kuratorskim lub wsparciem asystenta rodziny – 8 pkt; 5) dziecko, którego rodzeństwo kontynuuje edukację w przedszkolu/szkole – w placówce, do której rodzic/opiekun prawny składa wniosek – 2 pkt. W tej części wniosku A. P. zostały zaliczone dwa kryteria: 1) dziecko, którego rodzice/prawni opiekunowie rozliczają podatek dochodowy od osób fizycznych w Urzędzie Skarbowym w M., według miejsca zamieszkania na terenie Gminy D. – 20 pkt; 2) dziecko obojga rodziców/opiekunów pracujących zawodowo lub studiujących w systemie dziennym – 10 pkt. Wnioskodawczyni otrzymała zatem łącznie 30 punktów. Do wniosku były dołączone odpowiednie dokumenty poświadczające spełnienie tych kryteriów: urzędowe poświadczenie odbioru wydane przez elektroniczną skrzynkę podawczą systemu teleinformatycznego administracji podatkowej z dnia [...] lutego 2020 r. oraz zaświadczenie A. P. z dnia [...] marca 2020 r. o zatrudnieniu na czas nieokreślony i zaświadczenie A. P. z dnia [...] lutego 2020 r. o zatrudnieniu na czas nieokreślony. W zaświadczeniu o zatrudnieniu na czas nieokreślony A. P. była zawarta informacja o urlopie wychowawczym w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. Komisja Rekrutacyjna postanowiła wziąć pod uwagę długość urlopu wychowawczego rodzica. W przypadku wnioskodawczyni urlop wychowawczy trwał do [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] marca 2020 r. zostały opublikowane listy dzieci zakwalifikowanych i listy dzieci niezakwalifikowanych do Gminnego Przedszkola im. [...] w D. na rok 2020/2021. W dniu [...] marca 2020 r. A. P. dostarczyła oświadczenie, iż jest matką samotnie wychowującą dziecko. Podała ponadto, iż jest w trakcie rozwodu z mężem, jednak sprawy rozwodowe zostają przekładane w związku z panującą epidemią COVID-19. Organ podkreślił, że powyższe oświadczenie wpłynęły już po opublikowaniu list dzieci zakwalifikowanych. To rodzic ponosi odpowiedzialność za podanie rzetelnych i zgodnych z prawdą informacji. Oświadczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych informacji strona złożyła po raz pierwszy [...] marca 2020 r. i nie uwzględniła swojej sytuacji rodzinnej, nie dopełniła podstawowych formalności. W zaistniałej sytuacji niesprawiedliwe jest obarczanie Komisji Rekrutacyjnej brakiem transparentności i nieprzestrzeganiem zasad. Dyrektor Przedszkola nadmienił również, iż nie mógł poinformować wnioskodawcy o złożeniu odpowiednich dokumentów potwierdzających spełnienie któregokolwiek z kryteriów, gdyż żadne z nich nie zostało zaznaczone. Podsumowując, Dyrektor Przedszkola podkreślił, że decyzja Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. jest w pełni zasadna. A.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Gminnego Przedszkola im. [...] w D. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów art. 131 ust. 4 i 6 i art. 154 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie procesu rekrutacji do przedszkola, zastosowanie kryteriów niewymienionych przez organ prowadzący placówkę, tj. przebywania rodzica na urlopie wychowawczym i długości tego urlopu oraz brak podania do publicznej wiadomości w terminie ustawowym kryteriów rekrutacyjnych; 2) naruszenie przepisów uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] poprzez zastosowanie w procesie rekrutacji kryterium nie wymienionego w uchwale. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadmieniła, że przepisy ustawy – Prawo oświatowe wskazują konkretnie kryteria, jakie powinny być stosowane przy przyjęciu dziecka do placówki oświatowej. Brak jest w nich kryterium pozostawania rodzica na urlopie wychowawczym oraz kryterium długości tego urlopu. Zarówno Komisja Rekrutacyjna jak i Dyrektor przedszkola mają obowiązek działać w oparciu o treść przepisów ustawy Prawo oświatowe oraz uchwały Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega wyłącznie na zbadaniu legalności aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności wykładni tych przepisów oraz prawidłowości zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Granice materialnoprawne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy rozdziału 6 cyt. wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, dalej zwanej ustawą. Przepis art. 131 ustawy określa kryteria rekrutacji do publicznych przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego. W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (art. 131 ust. 4 ustawy). Na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość (art. 131 ust. 6 ustawy). Organy prowadzące, a więc rady poszczególnych gmin w całej Polsce, podejmują stosowne uchwały w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez dane jednostki samorządu terytorialnego, branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia. W rozważanym przypadku te dodatkowe kryteria zostały określone w uchwale Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w sprawie określenia kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego do przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę D., liczby punktów możliwych do uzyskania za poszczególne kryteria oraz dokumentów potwierdzających spełnienie tych kryteriów. Z kolei kwestie dotyczące zadań komisji rekrutacyjnej, jako najważniejszego organu kolegialnego w postępowaniu rekrutacyjnym, powoływanego ad hoc (dla przeprowadzenia danego postępowania rekrutacyjnego), reguluje przepis art. 157 ustawy. Problematykę związaną z wynikami postępowania rekrutacyjnego i dalsze postępowanie w zakresie rozstrzygnięć w przedmiocie przyjęcia do publicznego przedszkola, w tym kwestie związane z prawem do odwołania się rodziców od rozstrzygnięć komisji rekrutacyjnej, reguluje przepis art. 158 ustawy. Zauważyć trzeba, że po przeprowadzeniu całego postępowania rekrutacyjnego, a więc po dokonaniu oceny wszystkich wniosków kandydatów zgodnie z kryteriami ustalonymi w odpowiednich przepisach ustawy (także uchwały regulującej tzw. kryteria lokalne), komisja rekrutacyjna ustala wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 157 ust. 2 pkt 1 ustawy) i następnie podaje je do publicznej wiadomości w formie listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych (art. 158 ust. 1 ustawy) oraz listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych (art. 158 ust. 3 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i nieprzyjętych jest podstawową czynnością komisji rekrutacyjnej, która uruchamia swoistą procedurę postrekrutacyjną o charakterze administracyjnoprawnym. Przyjmuje się nawet w judykaturze, że przepisy ustawy regulujące postępowanie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 760/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 158 ustawy określono szczególne wymogi dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu rekrutacyjnym, określając ich następujący przebieg. Po pierwsze, na wywieszonej liście kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych przewodniczący komisji dokonuje adnotacji o dniu jej podania do publicznej wiadomości (art. 158 ust. 5 ustawy). Następnie, w terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości ww. listy, rodzic kandydata może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia (art. 158 ust. 6 ustawy). W terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata z tym wnioskiem, komisja rekrutacyjna sporządza uzasadnienie, które zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (art. 158 ust. 7 ustawy). W art. 158 ust. 8 ustawy przewidziano zaś, że rodzic kandydata może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia. W dalszej kolejności dyrektor publicznego przedszkola - po wstępnym zweryfikowaniu dopuszczalności odwołania – winien rozpatrzyć odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 158 ust. 9 zdanie 1 ustawy). Ostatecznie, jak przewiduje przepis art. 158 ust. 9 zdanie 2 ustawy, na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola służy skarga do sądu administracyjnego, którą można wnieść za jego pośrednictwem, w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu (art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że zarówno rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, jak i rozstrzygnięcia dyrektora placówki oświatowej w postępowaniu odwoławczym winny spełniać – z uwagi na odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a., w zakresie nieuregulowanym w ustawie – podstawowe wymagania co do treści i formy rozstrzygnięć, określone w art. 107 k.p.a. Wedle § 1 tej regulacji decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie...(pkt 7), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego kwalifikowany podpis elektroniczny (pkt 8); w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi...(pkt 9). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej oraz jego uzasadnienie, ze względu na kolegialny charakter organu, powinni podpisać wszyscy członkowie tej komisji, a nie tylko jej przewodniczący. Prawidłowe podpisanie rozstrzygnięcia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, gdyż fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu kolegialnego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 531/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/19). Tymczasem w niniejszej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego do Gminnego Przedszkola im. [...] w D. na rok szkolny 2020/2021 z dnia [...] kwietnia 2020 r., a także jego uzasadnienie z dnia [...] kwietnia 2020 r., zostało podpisane jedynie przez Przewodniczącą tej Komisji. Brak podpisu pod rozstrzygnięciem i uzasadnieniem przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy uczestniczyli w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że Komisja Rekrutacyjna jest najważniejszym organem w postępowaniu rekrutacyjnym. Jej zadanie polega na prowadzeniu tego postępowania. Jest to organ kolegialny powoływany dla przeprowadzenia danego postępowania rekrutacyjnego, dlatego obejmuje większą liczbę osób niż jedna. Stąd nieprawidłowość procesowa polegająca na niepodpisaniu decyzji przez wszystkich obecnych na posiedzeniu członków organu kolegialnego stawia wolę organu pod znakiem zapytania. Rozstrzygnięcie obarczone tym błędem już z tego tylko powodu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd dostrzegł również innego rodzaju naruszenia prawa, którego dopuściły się organy obu instancji w procesie rekrutacji do Przedszkola. Zasadnie skarżąca wskazuje na brak podstawy prawnej do przeprowadzenia rekrutacji do Przedszkola przy zastosowaniu dodatkowego kryterium w postaci długości urlopu wychowawczego. Kryterium takiego brak zarówno w przepisach ustawy – Prawo oświatowe, jak i w przywołanej uchwale Rady Gminy D. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.