III OSK 6837/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 35/21 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w S. na rzecz K. N. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 35/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę K. N. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z 29 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie kopii nagrań pobytu w Izbie Zatrzymań cela nr 1 w dniach 19 do 21 lipca 2020 roku oraz skargą na procedowanie organu Policji w D. i S. i popełnienie przestępstw przez policjantów i lekarzy. W piśmie tym, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, skarżący zwrócił się również o wydanie kopii dokumentacji dotyczącej udzielanych mu świadczeń medycznych, wydawanych leków, wydawanych posiłków, wykazu wydanych mu rzeczy do celi, dezynfekowania pomieszczenia, gdzie znajdowała się toaleta, umywalka, prysznic, ewentualnego dostarczenia papieru toaletowego i mydła, zapewnienia skarżącemu korzystania z prysznica i spaceru na świeżym powietrzu, zapewnienia w celi wentylacji z dopływem świeżego powietrza oraz dopływu naturalnego światła, odmowy dostarczenia papieru, kopert i przedmiotu piszącego, związanej z prawem funkcjonariusza Policji do kontrolowania czynności sporządzania pism przez skarżącego, odmowy zapewnienia dostępu do posługi duszpasterskiej i telefonicznego kontaktu z adwokatem, związanej z odebraniem materaca, koca i pościeli, wykazu rzeczy znajdujących się w magazynie, rzeczy wydawanych osadzonym, ewentualnie będących na stanie. Pismem z 31 lipca 2020 r. nr l.dz. WP5604-5832/20 organ przekazał ww. korespondencję do Prokuratury Rejonowej w Koszalinie celem poddania ocenie prawnokarnej a materiały (dokumentację) związane ze zdarzeniami opisanymi we wniosku włączył do prowadzonego postępowania skargowego. O powyższym organ poinformował skarżącego pismem z 18 sierpnia 2020 r. W piśmie tym organ odniósł się też do wniosku o wydanie dokumentów związanych z pobytem skarżącego w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych (PDOZ) w Komendzie Powiatowej Policji w S. oraz zarejestrowanego przez monitoring obrazu wskazując, że żądane materiały zostały zebrane w ramach prowadzonej w stosunku do skarżącego interwencji i włączone do postępowania przygotowawczego zarejestrowanego pod l.dz. 2486/20, RSD-232/20, prowadzonego w Komisariacie Policji w D. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Koszalinie. Z uwagi na przedmiot postępowania karnego toczącego się w sprawie okoliczności zatrzymania skarżącego, żądane materiały mogą być udostępnione wyłącznie na wniosek sądu lub prokuratury. W takim stanie rzeczy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 29 lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że wniosek jest związany z bezprawnym pozbawieniem wolności w Izbie Zatrzymań w Komendzie Powiatowej Policji w S. po tym, jak został pobity przez funkcjonariuszy policji z D. Podkreślił, iż do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że nie jest w bezczynności bo pismem z 18 sierpnia 2020 r. odpowiedział na wniosek. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym świadczy art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", z którego wynika ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnic chronionych ustawowo, w tym tajemnicę śledztwa (postępowania przygotowawczego) i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku tego postępowania. Art. 156 k.p.k. przesądza, iż na etapie postępowania przygotowawczego wszelkie dokumenty i informacje dotyczące śledztwa może przekazywać wyłącznie prokurator. W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można uznać, aby organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wywiązania się z obowiązku zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.), gdyż zaskarżona czynność nie korzystała z domniemania prawidłowości, albowiem Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami zawartymi w złożonej skardze przez legitymowany podmiot, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisu z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż w przypadku odmowy wydania żądanej przez skarżącego informacji publicznej powinno to nastąpić w drodze decyzji (art.107 k.p.a.), a co obligowało sąd do rozpoznania skargi skarżącego "we wskazanym przez ustawę trybie: odmowy udzielenia informacji publicznej w trybie wydania decyzji", co w konsekwencji naruszyło także przepisy z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez bezzasadne uznanie, że organ Policji nie naruszył przepisu art 13 ust. 1 u.d.i.p., kiedy ze stanem bezczynności organu mamy do czynienia do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, b) art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy 20 lipca 2020 roku do organu Policji wpłynęła skarga (w trybie administracyjnym), a 29 lipca 2020 roku wniosek (w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej) K. N., w związku z czym organ ten wydał pismo z 18 sierpnia 2020 roku (stanowiące odpowiedź na skargę administracyjną), nadane w placówce Poczty Polskiej 19 sierpnia 2020 roku (nr [...]) stanowiące tylko i wyłącznie niepełną odpowiedź na skargę K. N., a co za tym idzie zarówno w dacie nadania ww. pisma do skarżącego oraz w dacie wyrokowania organ Policji pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku o informację publiczną, gdyż nie wydał w tamtym czasie jak i do chwili obecnej wymaganej prawem decyzji, co skutkować powinno uznaniem skargi skarżącego za zasadną z uwagi trwanie stanu bezczynności w sprawie, a ubocznie zaznaczyć należy, że "w dacie 19 sierpnia 2020 roku ABSTRAKCYJNEGO ZAŁOŻENIA", że została udzielona odpowiedź na wniosek - organ ten również przekroczył ustawowy 14 dniowy termin wydania "decyzji" w sprawie o 15 dni, czym również naruszyłby prawo, czego jednak Sąd również nie dostrzegł w rozpoznawanej sprawie, c) art.16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez bezzasadne uznanie, że pismo organu z 18 sierpnia 2020 roku (nadane 19 sierpnia 2020 r.) o nr WP-5523/20, stanowiące odpowiedź na skargę K. N. z 20 lipca 2020 roku (data wpływu do organu) ziściło załatwienie sprawy przez organ Policji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kiedy w rzeczywistości organ Policji zawiadomił skarżącego jedynie o załatwieniu jego sprawy "w oparciu o przepisy działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przeprowadzono postępowanie skargowe" (vide 1 strona pisma, od dołu strony) pozostając w dalszym ciągu bezczynny w zakresie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, d) art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. - przez wykroczenie poza ustawowe przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej i całkowicie dowolne zastosowanie "klauzuli ochronnej" określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych w sytuacji, kiedy organ Policji nie przedstawił do akt niniejszej sprawy sądowo-administracyjnej dowodów (dokumentów) potwierdzających jego stanowisko, których tak naprawdę nigdy nie wytworzono, co wykazał skarżący pismem z 10 lipca 2021 roku przesyłając kopię dokumentów jakie zostały przesłane przez organ Policji do akt postępowania Prokuratury Rejonowej w Koszalinie (PR 3 Ds. 377.2020), a co za tym idzie organ Policji nie przekazał do Prokuratury żadnych dokumentów o jakie wnioskował K. N., a które to miały tylko i wyłącznie walor informacji publicznej związanej z zabezpieczeniem obywateli w czasie pobytu w policyjnej izbie zatrzymań, przed zarażaniem się C0V1D-19, i innych nieobjętych ochroną informacji niejawnych itp., co było niezmiernie istotne "z punktu funkcjonowania organu administracji publicznej którego służebną rolę pełni organ Policji pełniąc funkcję zaufania publicznego", co w konsekwencji naruszyło art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 2, art. 4 i art 6 u.d.i.p., przez bezzasadne ograniczenie skarżącemu jego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej związanej z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego przez organ Policji, którego funkcjonowanie w tym zakresie jest jawne, gdyż odnosi się do spraw publicznych, służy realizacji zadań publicznych, do jakich należy niewątpliwie obowiązek ochrony zdrowia i życia obywateli, oraz przestrzeganie ustanowionego porządku prawnego (art. 1 ustawy o Policji) i w tym również pomocy udzielanej z urzędu każdemu obywatelowi, e) art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie pozwala na dokonanie prawidłowego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia i w związku z tym nie poddaje się kontroli kasacyjnej i które pomija meritum sprawy, oraz podstawę materialną rozstrzygnięcia zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu, które w żadnym razie nie wyjaśnia motywów jakimi kierował się sąd przy rozstrzyganiu sprawy, oraz zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna i zawiera wadę. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (pkt 2 skargi kasacyjnej), tj. art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przez Sąd dokonania czynności dowodowych z urzędu - zgromadzenia materiału dowodowego na który powoływał się organ Policji, a który miał istotny i bezpośredni wpływ na rozpoznanie istoty sprawy, co spowodowało wydanie nieprawidłowego wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie temuż Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie kwestii związanej z kosztami postępowania za I i II instancję, tj. zasądzenie od organu Policji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przy czym należy tu zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie zakwalifikował przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jako przepisy prawa materialnego, ponieważ niewątpliwie są to przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne i postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie tej sąd administracyjny bada czy organ rozpoznał wniosek w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji w S. nie wydał decyzji w niniejszej sprawie, od której jej adresatowi przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. O sposobie załatwienia wniosku poinformował wnioskodawcę pismem z 18 sierpnia 2020 r. Zatem organ rozpoznając wniosek skarżącego w ten sposób, nie był zobowiązany stosować przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie mógł ich naruszyć. Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie spełnił wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. jakim winno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność z prawem wydanego aktu administracyjnego lub podjętych czynności. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, pub. w Lex pod nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, pub. w Lex pod nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, pub. w Lex pod nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, pub. w Lex pod nr 362061). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd I instancji nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do oceny zasadności skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wynika jednoznacznie jaka część pisma skarżącego z 29 lipca 2020 r. stanowi wniosek, który jest (bądź jego część) przedmiotem skargi na bezczynność organu w jego rozpoznaniu. Sąd nie ustalił jednoznacznie okoliczności związanych z posiadaniem przez organ poszczególnych dokumentów i nagrań z monitoringu związanych z zatrzymaniem wnioskodawcy i jego leczeniem oraz ich przekazaniem innym podmiotom, np. Prokuraturze Rejonowej w Koszalinie i Komisariatowi Policji w D., który prowadzi postępowanie przygotowawcze. Sąd I instancji zdefiniował pojęcie informacji publicznej, jednak nie odniósł jej do żądania skarżącego sformułowanego we wniosku z 29 lipca 2020 r. a przede wszystkim nie zajął stanowiska co do tego, czy wniosek dotyczy żądania udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w swoich rozważaniach "zwrócił uwagę na regulację art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych." Domyślać się można, że takim ograniczeniem jest według Sądu I instancji tajemnica śledztwa (postępowania przygotowawczego) i wszelkie aspekty zabezpieczenia prawidłowego toku tego postępowania wynikająca z regulacji zawartej w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30). Zgodnie z tym przepisem na etapie postępowania przygotowawczego wszelkie dokumenty i informacje dotyczące śledztwa może przekazywać wyłącznie prokurator. Jednak Sąd I instancji nie stwierdził jednoznacznie że, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Gdyby tak miałoby być, to Sąd błędnie uznał, że wystarczające jest poinformowanie o tym ograniczeniu dostępu do żądanej informacji pismem i na tej podstawie stwierdził, że organ nie jest w bezczynności i oddalił skargę. Oczywistym bowiem jest, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego) wymagałaby wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. To, wobec nieudostępnienia żądanej informacji i niewydania takiej decyzji świadczyłoby o naruszeniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie zbadał sprawy w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 29 lipca 2020 r. w pełnym zakresie (w jej granicach określonych skargą). Wskazane wyżej uchybienia Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który w sytuacji ich wyeliminowania może być inny. Z przedstawionych wyżej powodów na tym etapie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 zdanie 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. O kosztach postępowania sądowego od Komendanta Powiatowego Policji w S. na rzecz K. N. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.