I OSK 499/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1188/20 w sprawie ze skarg W. w P. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 maja 2022 r. I SA/WA 1188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu (Ośrodek) i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister Rolnictwa) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd Wojewódzki, stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] października 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski (Wojewoda) stwierdził nabycie przez Województwo Wielkopolskie (Województwo), z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 sierpnia 2009 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej, obciążonej prawem użytkowania wieczystego Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy 1, działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Tomyślu. Pismem z 18 sierpnia 2016 r., wobec powzięcia wiedzy o zrzeczeniu się przez Ośrodek przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji z [...] października 2009 r. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2009 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo podnosząc brak podstawy prawnej dla stwierdzenia jej wygaśnięcia. Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. oraz w pkt 2 orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z treści którego wyprowadzić trzeba dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W obu wskazanych sytuacjach muszą być spełnione łącznie obie przesłanki, tj. bezprzedmiotowość i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowość i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie występują. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie można uznać za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek. W kontekście powyższego, zdaniem organu odwoławczego, błędnie przyjął Wojewoda, że dokonane przez Ośrodek zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego - po wydaniu decyzji komunalizacyjnej - do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją z [...] października 2009 r., jak również zmiana przepisów ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, stanowi o bezprzedmiotowości decyzji z 2009 r. Istotne w niniejszej sprawie jest bowiem to, że powyższa decyzja została wykonana z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji. Z tą bowiem chwilą nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności nieruchomości na Województwo Wielkopolskie. Powołując się na wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1179/06, Minister podniósł, że we wzruszeniu decyzji ostatecznej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. najistotniejsze jest, że sporna decyzja została w całości wykonana i wobec tego nie stanowi ona przedmiotu jakiegokolwiek toczącego się postępowania wykonawczego. Nie istnieje w chwili obecnej prawna możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji (już w całości wykonanej) na podstawie powołanego przepisu. Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy bowiem decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Organ wskazał również, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający. Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. W razie zaś uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ art. 2 ust. 2 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego w brzmieniu nadanym mu mocą ustawy z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, z którego Wojewoda wywodzi bezprzedmiotowość, nie przewiduje takiego skutku prawnego w stosunku do decyzji wojewodów w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez województwa, z mocy prawa, mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również to, że nabycie przedmiotowego mienia przez województwa nastąpiło ex lege, z mocy samego prawa, a decyzja wojewody potwierdzała jedynie powstanie określonego skutku prawnego. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ podniósł, że interes strony, jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku. Trzeba generalnie zakładać, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż może ona stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących do realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. Decyzja bezprzedmiotowa instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne (wyrok NSA z 9 listopada 2001 r., I SA 861/00, Lex nr 81751). Skoro zatem w sprawie wykazano, że decyzja z [...] października 2009 r. nie spełnia określonej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki bezprzedmiotowości, to nie pozostaje ona w sprzeczności z interesem społecznym oraz z interesem strony. Końcowo Minister zaznaczył, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyli Minister Rolnictwa oraz Ośrodek. W skardze Ministra Rolnictwa zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że w stosunku do decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2009 r. nie zachodzą podstawy wygaśnięcia, w tym przesłanka bezprzedmiotowości, z uwagi na błędne stwierdzenie że powyższa decyzja została wykonana z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji, podczas gdy w istocie nie została ona wykonana, gdyż jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, która nie przyznaje żadnych nowych praw ani nie nakłada nowych obowiązków, a tym samym nie może być wykonana, podczas gdy decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym. Powołując się na powyższe Minister Rolnictwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze Ośrodka zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Ośrodka, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o powołany przepis niezbędnym warunkiem jest stwierdzenie, że stała się ona bezprzedmiotowa. W ocenie Ośrodka, przesłankę bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia stanowi zmiana stanu faktycznego, będącego postawą wydania decyzji. Nastąpiło to w niniejszej sprawie bowiem Ośrodek zrzekł się prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości będących przedmiotem komunalizacji, a tym samym odpadła przyczyna istnienia decyzji komunalizacyjnej, co wskazuje na jej bezprzedmiotowość. Jednocześnie, zdaniem Ośrodka, wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej zawsze jest konieczne z punktu widzenia interesu społecznego. Wskazując na powyższe Ośrodek wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalaj skargi wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powyższego wynikało zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że aby można było stwierdzić wygaśnięcie decyzji przede wszystkim taka decyzja musi stać się bezprzedmiotowa, a dodatkowo stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd podkreślił, że regulacja prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest regulacją szczególną i musi być wykładana ściśle. Wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie (potwierdzenie), że taki skutek prawny zaistniał. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił prezentowane w nauce prawa stanowisko, że kluczową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po jej wydaniu. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Wiązać się to będzie z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wówczas gdy w decyzji rozstrzygnięto w przedmiocie praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których – w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia – prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień. Podsumowując, bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło przestanie istnieć lub utraci kwalifikacje (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07, Lex nr 466044, a także B. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 339 oraz T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, s. 51–54). Sąd zwrócił również uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13, nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały spełnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu cytowanego przepisu następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym razie decyzja nie staje się bezprzedmiotowa, gdyż dotyczy ona uprawnień nabytych wcześniej na przyszłość. Tak więc zmiana prawa (powszechnego czy też miejscowego) może być przyczyną uznania decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek przewidują wprost, expressis verbis. W niniejszej sprawie żądanie wygaszenia dotyczyło decyzji Wojewody z [...] października 2009 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm., dalej "ustawa z 23 stycznia 2009 r."). Wojewoda stwierdził w tej decyzji nabycie przez Województwo, z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 sierpnia 2009 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości gruntowej obciążonej prawem użytkowania wieczystego Ośrodka, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy 1, działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Tomyślu. Sąd wskazał, że źródła żądania wygaszenia powyższej decyzji ostatecznej skarżący Minister Rolnictwa i Ośrodek upatrują w tym, że w następstwie zmiany przepisów ustawy z 22 października 2009 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (dokonanej ustawą z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego) samorząd Województwa utracił wobec Ośrodka uprawienia, które przeszły na ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W konsekwencji, zdaniem skarżących, w obecnym stanie faktyczno - prawnym nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją nie są Województwu niezbędne do realizacji zadań określonych w art. 2 ustawy z 22 października 2009 r. o jednostkach doradztwa rolniczego. Tym samym nie może zostać osiągnięty cel przekazania samorządowi Województwa mienia niezbędnego Ośodka do realizacji zadań. Skarżący podnoszą również, że w zaskarżonej decyzji Minister całkowicie pominął kwestię interesu społecznego, który w realiach niniejszej sprawy wiązać trzeba z działalnością Ośrodka. W ich ocenie, wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej może doprowadzić do odzyskania przez Ośrodek trwałego władania nad majątkiem, a w konsekwencji dokonywania inwestycji, co zapobiegnie degradacji objętego tą decyzją mienia. Zdaniem Sądu, słusznie uznał organ odwoławczy, że podnoszone przez Skarżących okoliczności nie mogły prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji ostatecznej. Kluczowe bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości ma, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, deklaratoryjny charakter decyzji, której wygaszenia żądają skarżący. Decyzja z 2009 r. stwierdza bowiem nabycie przez Województwo praw wskazanych w art. 31 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. - z mocy samego prawa z dniem 1 sierpnia 2009 r. Decyzja ta odnosi się zatem do przesłanek wynikających z powołanego przepisu ustawy z 23 stycznia 2009 r. i jedynie potwierdza, że nastąpił przewidziany w tym przepisie skutek prawny (przeniesienie na województwo prawa własności mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych województwu ustawą) na określoną w nim datę (1 sierpnia 2009 r.). Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, już sama ta okoliczność (deklaratoryjny charakter kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej) nie pozwala na uznanie, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym dla zaistnienia opisanego skutku prawnego, a tym samym bytu prawnego kwestionowanej decyzji z 2009 r., bez znaczenia pozostają okoliczności zaistniałe później, na które powołują się skarżący, w tym okoliczność późniejszej zmiany statusu prawnego Województwa związana z tym utrata uprawnień tej jednostki wobec Ośrodka. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniu skarżących, przesłanki bezprzedmiotowości kwestionowanej decyzji z 2009 r. nie można również wywodzić ze zmiany stanu prawnego, tj. zmiany art. 2 ust. 2 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego z w brzmieniu nadanym mu mocą ustawy z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, znowelizowany art. 2 ust. 2 ustawy z 2004 r. nie przewiduje bowiem takiego skutku prawnego w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r., które dotyczyły stwierdzenia nabycia z dniem 1 sierpnia 2009 r. z mocy prawa przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (województwa) mienia Skarbu Państwa pozostającego we władaniu wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Końcowo Sąd podniósł, że wobec opisanego wyżej niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki bezprzedmiotowości nie było potrzeby rozważania dalszych przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (czyli interesu społecznego lub interesu strony). Brak w niniejszej sprawie przesłanki bezprzedmiotowości "automatycznie" powoduje bowiem brak prawnej możliwości zastosowania przez właściwy organ instytucji wygaszenia decyzji w trybie określonym w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Rolnictwa zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj : art, 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, a co za tym idzie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroków, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zarzutów podnoszonych w skardze Ministra Rolnictwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz, 735, z późn, zm., dalej jako: "k.p.a,") poprzez bezzasadne oddalenie skargi Ministra Rolnictwa w wyniku przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości decyzji Wojewody z [...] października 2009 r., ze względu na jej deklaratoryjny charakter, podczas gdy w odniesieniu do decyzji Wojewody z [...] października 2009 r. wystąpiły wszystkie przesłanki stwierdzenia jej wygaśnięcia określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi Ministra Rolnictwa. W konsekwencji Minister Rolnictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę przypomina, że w świetle uchwały z 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W uzasadnieniu cytowanej uchwały wyjaśniono, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), stanowiąc m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze wszczynane jest w szczególności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym sformalizowanym. Ażeby jej wniesienie wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania drugoinstnacyjnego musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków. Tak więc, skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego względnie inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych i konstrukcyjnych (art. 176 w zw. z art. 174) oraz być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie, któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180 p.p.s.a.). Należy wszak pamiętać, że charakter prawny skargi kasacyjnej jest odmienny zarówno w porównaniu ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego I instancji, jak i z funkcjonującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym do 31 grudnia 2003 r. rewizją nadzwyczajną. Istotną cechą, postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna. To wszystko upoważnia do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Sprawa administracyjna poddana kontroli Sądu Wojewódzkiego a obecnie Sądu kasacyjnego dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] października 2009 r. wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 z 23 stycznia 2009 r., na mocy której Województwo nabyło prawo własności wskazanych w niej działek. Działki te do dnia wydania decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa i ustanowione na nich było, decyzją z [...] lutego 2006 r. prawo użytkowania wieczystego na rzecz Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Przypomnieć należy, że w związku z wejście w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. samorządy województw przejęły kontrolę nad jednostkami doradztwa rolniczego, które z dniem jej wejścia w życie stały się wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną (uprzednio były państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną). W dniu 20 sierpnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. poz. 1176), na mocy której ośrodki wsparcia rolniczego ponownie stały się państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną. Jak wynika z akt sprawy oraz z wpisów figurujących w księdze wieczystej PO1N/00035118/6, wnioskiem z 23 grudnia 2015 r. Ośrodek wystąpił do Samorządu Województwa o wyrażenie zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego gruntu i budynków stanowiących odrębną własność w trybie art. art. 16 u.g.n. Zarząd Województwa powziął stosowną uchwałę, zezwalającą na zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego do działek 31 grudnia 2015 r. Następnie 13 maja 2016 r. 2016 r. złożone zostało przez Ośrodek oświadczenie o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego. W dniu 17 maja 2016 r. wniosek o wykreślenie Ośrodka jako użytkownika wieczystego wpłynął do Sądu prowadzącego księgę wieczystą dla nieruchomości zaś stosowny wpis dokonany został 8 czerwca 2016 r. Zatem do zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego jak i do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej doszło jeszcze przed wejście w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. poz. 1176). Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że treść wpisów figurujących w księdze wieczystej uznał za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. Zatem w dniu wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2009 r. Ośrodkowi nie przysługiwały już żadne uprawnienia rzeczowe do działek objętych decyzją z [...] października 2009r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że decyzja ta również nie miała wpływu na zakres uprawnień Ośrodka, nie powodowała bowiem żadnej zmiany w zakresie jego uprawnień jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela znajdujących się na nim naniesień. Skoro Ośrodkowi nie przysługiwały od 8 czerwca 2016 r. żadne prawa rzeczowe do spornych działek, to w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 23 stycznia 2009 r., a więc decyzji dotyczącej nabycia przez wojewódzką jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa przymiot strony przysługiwał owej jednostce samorządowej oraz Skarbowi Państwa. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.g.n. "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze". Sąd kasacyjny dostrzega, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 125 z późn. zm., dalej "ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r."). Nie wprowadziła ona jednak żadnych zmian w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Brzmienie art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zgodnie z którym organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych potwierdza wynikającą z art. 11 ust. 1 u.g.n. właściwość Starosty do reprezentowania Skarbu Państwa. Zatem nie można przyjąć, by Minister Rolnictwa reprezentował w niniejszym postępowaniu Skarb Państwa. Powstaje pytanie, czy możliwe jest przypisanie Ministrowi Rolnictwa przymiotu strony z uwagi na fakt, że podlegają mu jednostki doradztwa rolniczego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, brzmienie na datę wydania zaskarżonej decyzji wynikające z Dz. U. z 2019 r. poz. 896 z późn. zm.). Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Skoro jednostka doradztwa rolniczego wyzbyła się prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przed datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z [...] października 2009 r., która to decyzja nie dotyczyła sfery praw i obowiązków tejże jednostki, potwierdzała bowiem jedynie zaistnienie z mocy prawa określonego skutku, zarówno owej jednostce jak i nadzorującemu ją Ministrowi przypisać można nie interes prawny ale wyłącznie interes faktyczny. Postępowanie dotyczyło zatem interesu prawnego Województwa oraz Skarbu Państwa, które reprezentowane były przez uprawnione podmioty, nie zaś interesu prawnego Ośrodka nad którym nadzór sprawuje Minister Rolnictwa. Co do zasady, wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot winno skutkować jej odrzuceniem. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale, "od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną." Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.