II SA/Gl 1166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzekając w sprawie kolejny raz decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej też dalej p.b.) i art. 104 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez M. B. i Z. S. robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w B. przy ul. [...] dz. nr geod. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem I. B. z wnioskiem o sprawdzenie legalności zrealizowanej na tej działce nadbudowy budynku mieszkalnego. W toku postępowania ustalono, że małżonkowie B. nie dysponują pozwoleniem na budowę odnośnie realizowanych przez nich robót. Dnia [...] r. dokonali jedynie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu budynku (bez zmian konstrukcyjnych), wymianie stolarki okiennej, wymiany instalacji wewnątrz budynku oraz remoncie łazienki. Nie przedłożyli pozwolenia na budowę tego budynku, który wraz z działką nabyli [...] r. Z dokumentacji nadesłanej przez Wójta Gminy B. wynika natomiast, że odnośnie tego budynku decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] r. wydano pozwolenie na jego przebudowę, m.in. dla stworzenia użytkowego strychu. Zgodnie z tym pozwoleniem miały być m.in. nadbudowane ścianki kolankowe oraz wykonane ściany szczytowe. W ramach robót zrealizowanych na przełomie 2015 i 2016 r. dokonano natomiast m.in. wymiany dachu budynku wraz z krokwiami konstrukcyjnymi i wykonano nowy wieniec z jego podwyższeniem o 2-3 pustaki, w połaciach dachowych wykonano 6 okien, w kondygnacji poddasza wykonano nowe okno, a zamurowano stare, w konsekwencji na poddaszu powstały 4 pokoje, łazienka i przedpokój, zlikwidowano ganek, wymieniono drzwi wejściowe do budynku, na parterze okno zastąpiono drzwiami prowadzącymi na budowany taras, (który następnie został częściowo rozebrany) wymieniono piwniczne okienka. W świetle wykonanej i przedłożonej zgodnie z postanowieniem PINB w B. z dnia [...] r. nr [...] oceny technicznej z października 2016 r. autorstwa mgr inż. W. G. roboty te zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarzają one niebezpieczeństwa gdy chodzi o możliwość użytkowania budynku, nie doszło do naruszenia obowiązujących warunków technicznych i do zmiany parametrów użytkowych budynku, nie doszło też w następstwie tych robót do powstania w budynku nowej kondygnacji, wykonane roboty nie wpływają negatywnie na nośność i stabilność konstrukcji. Stwierdził też organ orzekający, że okno łazienkowe na parterze budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] usytuowane w odległości 2,76 m od istniejącego ogrodzenia na podmurówce istniało w tym miejscu w tym budynku już w czasie wydawania w/w pozwolenia na jego przebudowę z dnia [...] r. Zgodnie z adnotacją na dokumentacji związanej z realizowaną wówczas przebudową budynku okno to miało być zaszklone "szkłem zbrojeniowym". W związku z treścią wydanej w toku niniejszego postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r. postępowanie w kwestii usytuowania tego okna należało uznać za bezprzedmiotowe. Zdaniem PINB w B. wystająca poza płaszczyznę ściany budynku, od strony działki nr [...] stanowiącej własność I. B. , część połaci dachowej (obróbki dachowej) nie narusza obowiązujących warunków technicznych. Biorąc zaś pod uwagę tolerancję i dokładność pomiarów geodezyjnych organ stwierdził, iż brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że ta część dachu budynku jest położona poza granicą działki inwestorów nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji I. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w sprawie oraz zgromadzone w jego toku dowody. Stwierdził, że przed dniem 31 maja 2004 r. ustawa Prawo budowlane, nie zawierała przepisów wedle których należało kwalifikować prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź w przepisach. Kwalifikację takich odstępstw ustawodawca pozostawiał uznaniu organów. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania za istotne odstępstwo usytuowania objętego postępowaniem budynku w granicy z działką nr [...] zamiast [...] (oznaczenie zgodne z projektem na przebudowę) oraz wykonanie okna w ścianie bocznej budynku od strony działki nr [...] zamiast od strony działki nr [...]. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 50 -51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy dotyczy ono samowolnie wykonanych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, innych niż te o jakich mowa w art. 48 i art. 49b tego aktu prawnego. Za bezprzedmiotowe uznał ŚWINB, powołując się m.in. na swoją wcześniejszą wydaną w tej sprawie decyzję z dnia [...] r., postępowanie w części odnoszącej się do robót budowlanych związanych z wymianą (bez zmiany parametrów) okna łazienkowego usytuowanego na parterze budynku od strony działki nr [...], w sytuacji gdy okno to było przewidziane w dokumentacji projektowej z 1963 r. (karta nr 28 akt PINB). Jego wymiana na okno PCV ze szklaną szybą nie stanowiła robót budowlanych objętych zakresem ustawy Prawo budowlane. Do usytuowania tego okna nie mają też zastosowania wymagania wynikające z aktualnych warunków technicznych, a to w związku z brzmieniem § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego też dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Dalej za prawidłowe uznał organ odwoławczy (powołując się m.in. na swoją wcześniejszą wydaną w tej sprawie kasatoryjną decyzję z dnia [...] r.) stanowisko organu pierwszej instancji, że objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane nie podlegały na nadbudowie budynku, w sytuacji gdy w następstwie ich realizacji nie powstała nowa kondygnacja tego budynku. Taka bowiem, rozumiana zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, w przestrzeni poddasza budynku istniała już wcześniej, a to zgodnie z wymienionym wyżej projektem przebudowy i wykończenia budynku mieszkalnego z 1963 r., który przewidywał wykonanie strychu użytkowego. Podniesienie ścian kolankowych o 2-3 pustaki nie spowodowało zatem powstania nowej kondygnacji. Ponieważ w toku postępowania ustalono jednocześnie, że objęte nim roboty budowlane nie naruszają treści planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] r., inwestorzy małżonkowie B. dysponują nieruchomością na cele budowlane, wykonana przebudowa konstrukcji dachu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, oraz budynek po wykonaniu przedmiotowych robót nadaje się do bezpiecznego użytkowania (w tym względzie ŚWINB powołał się na pismo autora oceny technicznej mgr inż. W. G. z dnia [...] r.) to brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do przyjęcia, że istniejący stan obiektu jest niezgodny z prawem i w konsekwencji do nakładania na inwestorów dalszych obowiązków. Podzielił też ŚWINB stanowisko, że bez odpowiedniego postępowania geodezyjnego nie da się ustalić ponad wszelką wątpliwość przebiegu granicy i w konsekwencji, że wysunięcie obróbki blacharskiej poza lico ściany budynku nastąpiło z naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. B. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o "zasądzenie grzywny w wysokości 10.000 zł od organu I instancji, oraz 10.000 zł od organu II instancji. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie przez organ, mimo zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu prowadzenia rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego, które toczy się pod sygnaturą [...]. Skarżąca zarzuciła także obrazę przepisów art. 6, 7, 10, 75 § 1 Kpa oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego i § 12.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto skarżąca wskazała na obrazę przepisów prawa ustrojowego, tj. art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęty postępowaniem legalizacyjnym budynek stanowi samowolę budowlaną. Pozwolenie na przebudowę z 1963 r. dotyczyło bowiem innego budynku, a mianowicie budynku usytuowanego w granicy z działką nr [...] (wówczas [...]) stanowiącą współwłasność T. B. Zdaniem skarżącej w sprawie powinna znaleźć zastosowanie treść art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy roboty budowlane zrealizowane na przełomie 2015 i 2016 polegały na nadbudowie budynku o około 1m, zaadaptowaniu poddasza na piętro mieszkalne (cztery pokoje i łazienka), podniesieniu wysokości dachu i zwiększeniu jego szerokości oraz wybiciu w ścianie nośnej otworu drzwiowego. Prace te wymagały zatem pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Poszerzenie dachu budynku w kierunku jej działki oraz wykonanie odwodnienia piwnic i dachu budynku z odprowadzeniem wód na jej działkę narusza jej prawo własności. Nadto skarżąca podniosła, że w postępowaniu nie sporządzono dokumentacji projektowej zrealizowanych robót i to w sytuacji gdy w ich następstwie doszło do zwiększenia dwukrotnie powierzchni mieszkalnej budynku. Podtrzymała też skarżąca prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko, co do niezgodnego z przepisami usytuowania okna łazienkowego na parterze budynku. W konsekwencji jej zdaniem brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że sprawa odwodnienia piwnicy oraz dachu budynku była objęta odrębnym postępowaniem. Na rozprawie sądowej uczestnicy postępowania małżonkowie B. wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało dotychczas zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu, że objęty postępowaniem budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia i w konsekwencji, powinien być objęty postępowaniem legalizacyjnym w całości. Błędnie w tym względzie skarżąca powołuje się na plan sytuacyjny na karcie tytułowej projektu przebudowy zatwierdzonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r., na którym objęty pozwoleniem budynek miał być usytuowany nie w granicy z działką skarżącej, a w granicy z działką nr [...] (wówczas nr [...]). Takie usytuowanie tego budynku na tej mapie należy bowiem uznać za oczywistą pomyłkę autora projektu przebudowy. Należy mieć bowiem w tym względzie na uwadze, że chodziło o przebudowę budynku od dawna już istniejącego. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia i nie twierdzi też tego skarżąca aby usytuowanie tego budynku w porównaniu z 1963 r. uległo zmianie. Byłoby to zresztą niemożliwe. Przeczą też temu chociażby zeznania współwłaścicieli działki nr [...], według których okno łazienkowe w budynku od strony ich działki istniało zawsze tj. również przed przebudową budynku w oparciu o to pozwolenie. Zostało ono zresztą jak i okno w piwnicy w tej samej ścianie budynku zaznaczone w przedmiotowym projekcie przesłanym organowi pierwszej instancji przez Wójta Gminy B. Nawet gdyby przyjąć, że takie usytuowanie tych okien nie wynikało z pierwotnego projektu budowlanego tego budynku to w tym zakresie doszło do ich legalizacji przedmiotowym pozwoleniem na przebudowę z dnia [...] r. Ponieważ pozwolenie to pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym to były nim związane zarówno organy orzekające jaki i Sąd przy wydawaniu niniejszego wyroku. Wobec tego okna te nie mogły być objęte niniejszym postępowaniem legalizacyjnym bez względu na to w jakiej odległości są usytuowane od granicy działki nr [...]. Niezależnie od tego skarżąca w żaden sposób, w związku z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), nie wykazała aby usytuowanie tych okien mieściło się w sferze jej interesu prawnego o jakim w tym przepisie mowa. Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem o rozgraniczenie. Wbrew twierdzeniu skarżącej zakończenie postępowania legalizacyjnego nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa od wyniku postępowania rozgraniczeniowego, zwłaszcza gdy chodzi o kwestię niewielkiego wysunięcia poza lico ściany budynku obróbki blacharskiej połaci dachu. Ewentualnych roszczeń z tego tytułu (gdyby się okazało, że w tym zakresie dach wychodzi poza granicę działki) skarżąca będzie mogła bowiem dochodzić w postępowaniu cywilnym. Należy mieć też na uwadze, że postępowanie rozgraniczeniowe może być długotrwałe, co mogłoby tamować rozpoznanie wielu spraw administracyjnych prowadzonych m.in. w oparciu o przepisy prawa budowlanego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie do odparcia należało uznać natomiast zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na podwyższeniu budynku przez podwyższenie jego ścian kolankowych, przykrycie budynku nowym dachem o zmienionym kształcie z 6 oknami połaciowymi oraz wykonaniem w kondygnacji strychowej nowego otworu okiennego, w wyniku czego powstały na tej kondygnacji budynku 4 pokoje, łazienka i przedpokój stanowiło budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W wyniku tych robót doszło bowiem niewątpliwie do zwiększenia wysokości obiektu budowlanego (budynku) oraz do zwiększenia jego kubatury. W związku z treścią art. 3 pkt 7a robót tych nie można zatem uznać za przebudowę budynku niezależnie od tego czy w ich następstwie powstała w tym budynku nowa kondygnacja o jakiej w tym przepisie mowa. Nawet gdyby bowiem zgodnie ze stanowiskiem organów przyjąć, że w wyniku zwiększenia wysokości budynku nie doszło do jego nadbudowy (zobacz w tym względzie odmienne stanowisko wynikające m.in. z wyroków WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1024/16 – LEX nr 2286989, NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. II OSK 1750/15 – LEX nr 2273223), to zdaniem Sądu doszło do jego rozbudowy jako pojęcia szerszego niż nadbudowa (zobacz w tym względzie m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 91/17 – LEX nr 2285927 i WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 376/17 – LEX nr 2335206). Jakkolwiek w/w roboty budowlane dotyczyły budynku jednorodzinnego, to z uwagi na to, że były realizowane m.in. w granicy z działką skarżącej, ich obszar oddziaływania nie mieścił się w granicach działki inwestorów (art. 30 pkt 20 p.b. w zw. z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym samym nie mogły być one realizowane w oparciu o zgłoszenie. Powyższe oznacza, że legalizacja tych robót powinna nastąpić w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co zasadnie zostało podniesione w skardze, a co wezmą pod uwagę organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Decyzje organów obu instancji nie mogłyby się również ostać nawet gdyby uznać, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Brak byłoby bowiem podstaw do wydania, jak to uczyniły organy orzekające, orzeczenia kończącego opartego na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego, który to przepis nie daje podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego organ pierwszej instancji ani w podstawie prawnej swojej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu nie powołał się zaś na treść art. 105 § 1 Kpa. Uchybienie to samo przez się nie pozbawiałoby zdaniem Sądu legalności kontrolowanych orzeczeń, w sytuacji gdyby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Wynikiem postępowania legalizacyjnego powinien być stan zgodności objętych nim robót budowlanych z prawem w sensie nie tylko materialnym ale i formalnym. W tym drugim rozumieniu po zakończeniu postępowania legalizacyjnego powinno być wiadomo jakie konkretnie roboty budowlane zostały zalegalizowane, co jest niezbędne chociażby z punktu widzenia treści art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Jest to zaś zdaniem Sądu możliwe jedynie w przypadku inwentaryzacji objętych postępowaniem robót, która w przypadku ich wykonania bez wymaganego, jak w niniejszej sprawie, pozwolenia na budowę, zastępowałaby projekt budowlany wykonany przez uprawnioną osobę. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych takiej inwentaryzacji architektonicznej brak, co zasadnie zarzuciła skarżąca. Z akt nie wynika też aby organy zobowiązały inwestorów do przedłożenia takiej inwentaryzacji, co powinny były uczynić (w przypadku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b.) przez wydanie decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 640/15 – LEX nr 2191003). Dopiero po zrealizowaniu takiego obowiązku, przy jednoczesnym braku innych przeciwwskazań, istniałyby podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Za inwentaryzację nie mogła być przy tym uznana sporządzona na użytek niniejszego postępowania ocena techniczna wykonanych robót autorstwa mgr inż. W. G. W niniejszym postępowaniu przedmiotowa inwentaryzacja powinna być zastąpiona projektem architektoniczno-budowlanym, a to zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. Stwierdzone w tym zakresie braki dają też podstawę do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 75 § 1 Kpa. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a.