II OSK 2245/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1166/17 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1166/17 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz I. B. zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzekając w sprawie kolejny raz decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.) i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez M. B. i Z. S. robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w B. przy ul. A. dz. nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji I. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. ŚWINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 pkt 2 p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję I. B. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a nadto o "zasądzenie grzywny w wysokości 10.000 zł od organu I instancji oraz 10.000 zł od organu II instancji". W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna, pomimo że nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów. Sąd uznał za zasadny zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na podwyższeniu budynku przez podwyższenie jego ścian kolankowych, przykrycie budynku nowym dachem o zmienionym kształcie z 6 oknami połaciowymi oraz wykonaniem w kondygnacji strychowej nowego otworu okiennego, w wyniku czego powstały na tej kondygnacji budynku 4 pokoje, łazienka i przedpokój, stanowiło budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. W wyniku tych robót doszło bowiem do zwiększenia wysokości i kubatury budynku. W związku z treścią art. 3 pkt 7a robót tych nie można uznać za przebudowę budynku niezależnie od tego czy w ich następstwie powstała w tym budynku nowa kondygnacja o jakiej w tym przepisie mowa, nawet gdyby zgodnie ze stanowiskiem organów przyjąć, że w wyniku zwiększenia wysokości budynku nie doszło do jego nadbudowy. Jakkolwiek w/w roboty budowlane dotyczyły budynku jednorodzinnego, to z uwagi na to, że były realizowane m.in. w granicy z działką skarżącej, ich obszar oddziaływania nie mieścił się w granicach działki inwestorów (art. 30 pkt 20 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym samym, zdaniem Sądu, nie mogły być one realizowane w oparciu o zgłoszenie. Decyzje organów obu instancji nie mogłyby się też ostać nawet gdyby uznać, że powinno być prowadzone postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Brak byłoby bowiem podstaw do wydania, jak to uczyniły organy orzekające, orzeczenia kończącego opartego na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który to przepis nie daje podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego organ I instancji ani w podstawie prawnej swojej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu nie powołał się na art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to samo przez się nie pozbawiałoby, zdaniem Sądu, legalności kontrolowanych orzeczeń, w sytuacji gdyby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Wynikiem postępowania legalizacyjnego powinien być stan zgodności objętych nim robót budowlanych z prawem w sensie nie tylko materialnym ale i formalnym. W tym drugim rozumieniu po zakończeniu postępowania legalizacyjnego powinno być wiadomo jakie konkretnie roboty budowlane zostały zalegalizowane, co jest niezbędne chociażby z punktu widzenia treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jest to zaś, zdaniem Sądu, możliwe jedynie w przypadku inwentaryzacji objętych postępowaniem robót, która w przypadku ich wykonania bez wymaganego, jak w niniejszej sprawie, pozwolenia na budowę, zastępowałaby projekt budowlany wykonany przez uprawnioną osobę. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych takiej inwentaryzacji architektonicznej brak, co zasadnie zarzuciła skarżąca. Z akt nie wynika też aby organy zobowiązały inwestorów do przedłożenia takiej inwentaryzacji, co powinny były uczynić (w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b.) przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Dopiero po zrealizowaniu takiego obowiązku, przy jednoczesnym braku innych przeciwwskazań, istniałyby, w ocenie Sądu, podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Za inwentaryzację nie mogła być przy tym uznana sporządzona na użytek niniejszego postępowania ocena techniczna wykonanych robót autorstwa mgr inż. W. G. W niniejszym postępowaniu przedmiotowa inwentaryzacja powinna być zastąpiona projektem architektoniczno-budowlanym, a to zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. Stwierdzone w tym zakresie braki dają, w opinii Sądu, podstawę do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art 3 pkt 6 p.b., polegające na uznaniu wykonanych robót za rozbudowę, pomimo, że w wyniku wykonanych robót nie zmieniła się powierzchnia zabudowy, ani powierzchnia użytkowa budynku, 2. błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 3 pkt 7a p.b., polegające na przyjęciu, że wykonane prace budowlane nie stanowią przebudowy, pomimo, że w wyniku wykonanych robót nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, 3. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. przez uznanie, że wykonane prace stanowią rozbudowę, a zatem wymagane jest wszczęcie procedury legalizacyjnej, 4. błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 50 i art. 51 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b., przez przyjęcie, że wykonane prace budowlane nie stanowią innych robót budowlanych pozwalające na wszczęcie procedury naprawczej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł również ŚWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli Sąd I instancji uchylił decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co warunkowałoby uchylenie rozstrzygnięć; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd; III. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2017 r., w sytuacji, w której decyzja ŚWINB z dnia [...] września 2017 r. została wydana w sposób prawidłowy, a więc nie zachodziła konieczność usunięcia naruszenia prawa przez Sąd w drodze art. 135 p.p.s.a.; IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. poprzez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego i poprzedzającego je rozstrzygnięcia PINB (wskazanie, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania z art. 48 p.b., podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że właściwy tryb postępowania to przewidziany w art. 51 p.b.); V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadmnistracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję ŚWINB i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji ze wskazaniem, iż tryb przewidziany w art. 51 p.b. nie znajduje w sprawie zastosowania, podczas gdy ów tryb jest trybem właściwym w sprawie, a wydane rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym; VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji ze wskazaniem, iż organ I instancji nie przywołał art. 105 § 1 k.p.a., a na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie ma możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym wydanie decyzji umarzającej postępowanie było w pełni zasadne. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadających prawu i adekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego decyzji organów nadzoru budowlanego. Nadto doprowadziły do zawarcia w wyroku wskazań, które nie wyeliminują podstawy do umorzenia postępowania, a jedynie przyczynią się do jego dalszego wydłużania; b) prawa materialnego: VII. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polegające na dokonaniu błędnej wykładni, jak i wskazanie organowi, ponownie prowadzącemu sprawę, niewłaściwe jego zastosowanie poprzez przyjęcie, iż właściwym działaniem po stronie organu byłoby nakazanie, na podstawie tego przepisu, przedłożenia inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych, podczas gdy dominującym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnych wydaje się być pogląd, że ów przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia takiego obowiązku. Odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne złożyła I. B., wnosząc o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwalifikacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających – jak wynika z akt sprawy – na podwyższeniu budynku przez podwyższenie jego ścian kolankowych, przykrycie budynku nowym dachem o zmienionym kształcie z 6 oknami połaciowymi oraz wykonaniem w kondygnacji strychowej nowego otworu okiennego, w wyniku czego powstały na tej kondygnacji budynku 4 pokoje, łazienka i przedpokój. W ocenie Sądu I instancji, roboty te stanowiły budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. W konsekwencji ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem wymagało przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, uregulowanego w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 p.b. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały przedmiotowe roboty za inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. W konsekwencji nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego, lecz prowadziły postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 p.b., które zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Mając na uwadze zakres i charakter wykonanych robót budowlanych za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a nie organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Skoro więc w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych doszło w szczególności do podwyższenia budynku i zwiększenia jego kubatury oraz do zrealizowania kondygnacji mieszkalnej, to roboty te należało zakwalifikować jako budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a p.b. pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1254/18, LEX nr 3082030). Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową (wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 199/10, LEX nr 3064873). Jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, co - w przypadku ich realizacji bez pozwolenia lub zgłoszenia - uzasadniałoby prowadzenie postępowania w trybie art. 51 p.b. Powyższe uzasadnia zakwalifikowanie wykonanych robót jako nadbudowy (wyrok NSA z 21.01.2009 r., II OSK 1929/07, LEX nr 537766). Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpatrywanej sprawie doszło wskutek samowolnie wykonanych robót budowlanych do zmiany bryły budynku, jego podwyższenia i zwiększenia jego kubatury. Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art 3 pkt 6 p.b., art. 3 pkt 7a p.b., art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. oraz art. 50 i art. 51 w zw. z art. 3 pkt 7a p.b., podniesione w skardze kasacyjnej M. B., a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., podniesione przez ŚWINB. Zastosowanie i wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji było prawidłowe, a przeprowadzona przez ten Sąd kontrola decyzji zapadłych w postępowaniu administracyjnym była właściwa, zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli chodzi o wywody Sądu I instancji dotyczące art. 50-51 p.b., to należy zauważyć, że – z uwagi na prawidłowe przyjęcie przez ten Sąd, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie winno mieć postępowanie legalizacyjne, a nie naprawcze – były one jedynie hipotetyczne, gdyż odnosiły się do sytuacji, gdyby właściwe było przeprowadzenie postępowania naprawczego, co w tej sprawie nie miało miejsca. Wywody te pozostają więc bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.