I GSK 1051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 395/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykorzystania części dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 12 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 395/21 odrzucił skargę [...] na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...]w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...]– dalej: skarżąca lub spółka- wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa z 4 lutego 2021 r. w postaci wystąpienia pokontrolnego dotyczącego kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Gminy Miasta Tarnowa w latach 2015 i 2017, w tym przedstawionych danych o liczbie uczniów, w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Zdaniem skarżącej, mimo, że wynik kontroli sam w sobie nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności nie jest decyzją administracyjną, nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, nie służą od niego żadne zwyczajne środki odwoławcze, to jednak wystąpienie pokontrolne, jeśli stwierdza określone uchybienia i wskazuje na obowiązek ich usunięcia – jest czynnością materialno-techniczną administracji dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). W związku z powyższym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Krakowie podkreślił, że skarga spółki nie mieści się w zakresie kognicji Sądu. Sąd podkreślił, że sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. W ocenie WSA zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te, bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Sąd I instancji podał, że czynność Prezydenta Miasta Tarnowa została dokonana w ramach kontroli w prowadzonych przez skarżącą szkołach w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Gminy Miasta Tarnowa w 2015 r. i 2017 r. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z 28 grudnia 2017 r. nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 393). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 tej uchwały, Prezydent Miasta Tarnowa przeprowadza kontrolę jednostki, pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w tym przedstawionych danych o liczbie uczniów lub słuchaczy w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz przekazuje organowi prowadzącemu (§ 6 ust. 4 uchwały). Organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 14 dni od dnia przekazania protokołu, o którym mowa w ust. 4 (§ 6 ust. 5 uchwały). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 5, kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. W przypadku uznania zasadności zastrzeżeń, kontrolujący dokonuje zmiany lub uzupełnienia protokołu kontroli (§ 6 ust. 6 uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 6 ust. 7 uchwały). W terminie 30 dni od zakończenia postępowania kontrolnego, Prezydent Miasta Tarnowa przekazuje organowi prowadzącemu wystąpienie zawierające ocenę przedmiotu kontroli, a w razie stwierdzenia uchybień lub nieprawidłowości - zalecenia pokontrolne (§ 6 ust. 8 uchwały). Organ prowadzący jest zobowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, nie krótszym niż 14 dni, poinformować Prezydenta Miasta Tarnowa o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 6 ust. 9 uchwały). W ocenie WSA wezwania do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego. W związku z tym zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podczas gdy Sąd odrzuca skargę jeśli sprawa nie należy do jego kognicji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu strona zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezydent Miasta Tarnowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wystąpienie pokontrolne, skoro stwierdza określone uchybienia i wskazuje obowiązek ich usunięcia jest czynnością materialno-techniczną administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może ono podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej sprawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Tarnowa z 4 lutego 2021 r. zostało wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z 28 grudnia 2017 r. nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 393). Wystąpienie pokontrolne zawiera: 1. ocenę w zakresie pobrania lub wykorzystania dotacji, 2. wykaz nieprawidłowości wraz z ich opisem, 3. kwotę dotacji podlegająca zwrotowi wraz z tytułem do jej zwrotu oraz pouczeniem o możliwości pisemnego jej uznania i zwrotu do budżetu miasta Tarnowa na wskazany rachunek bankowy, 4. zalecenia i rekomendacje w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 tej uchwały, Prezydent Miasta Tarnowa przeprowadza kontrolę jednostki, pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w tym przedstawionych danych o liczbie uczniów lub słuchaczy w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz przekazuje organowi prowadzącemu (§ 6 ust. 4 uchwały). Organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 14 dni od dnia przekazania protokołu, o którym mowa w ust. 4 (§ 6 ust. 5 uchwały). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 5, kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. W przypadku uznania zasadności zastrzeżeń, kontrolujący dokonuje zmiany lub uzupełnienia protokołu kontroli (§ 6 ust. 6 uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 6 ust. 7 uchwały). W terminie 30 dni od zakończenia postępowania kontrolnego, Prezydent Miasta Tarnowa przekazuje organowi prowadzącemu wystąpienie zawierające ocenę przedmiotu kontroli, a w razie stwierdzenia uchybień lub nieprawidłowości - zalecenia pokontrolne (§ 6 ust. 8 uchwały). Organ prowadzący jest zobowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, nie krótszym niż 14 dni, poinformować Prezydenta Miasta Tarnowa o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 6 ust. 9 uchwały). W ocenie NSA, zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym "zawiadomienie", że dotacja przekazana prowadzonym przez skarżącą szkołom w została wykorzystana niezgodnie z przeznaczneiem, nie nakłada na skarżącą obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w zawiadomieniu kwoty na zasadzie dobrowolności (tak też NSA w postanowieniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 467/21). Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero, zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należało uznać, że "zawiadomienie" zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa (tak też NSA w postanowieniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1051/21). Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wystąpienie pokontrolne podlegała odrzuceniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji