I GSK 467/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 25/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykorzystania części dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 25/21 odrzucił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego. Sąd I instancji uznał, że będące przedmiotem skargi wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, wystąpienie pokontrolne - kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie ar. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podczas gdy Sąd odrzuca skargę jeśli sprawa nie należy do jego kognicji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu strona zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wystąpienie pokontrolne, skoro stwierdza określone uchybienia i wskazuje obowiązek ich usunięcia jest czynnością materialno-techniczną administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może ono podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. zostało wydane na podstawie § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 978/XXXVIII/2017 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta Lublin oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta Lublin prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto Lublin (Dz.Urz.Woj.Lub.2018.85, w skrócie uchwała) oraz protokołu kontroli. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta Lublin, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, a także uzasadnienia odmowy podpisania protokołu kontroli Prezydent Miasta L. kieruje wystąpienie pokontrolne do osoby lub osób prowadzących podmiot kontrolowany. Wystąpienie pokontrolne zawiera: 1. ocenę w zakresie pobrania lub wykorzystania dotacji, 2. wykaz nieprawidłowości wraz z ich opisem, 3. kwotę dotacji podlegająca zwrotowi wraz z tytułem do jej zwrotu oraz pouczeniem o możliwości pisemnego jej uznania i zwrotu do budżetu miasta L. na wskazany rachunek bankowy, 4. zalecenia i rekomendacje w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości. Zgodnie ze wskazaną uchwałą kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta L. na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta L. lub osoby przez niego upoważnionej (§ 5 ust. 1 uchwały). Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządzają protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i osoba reprezentująca podmiot kontrolowany (§ 5 ust. 6 uchwały). W terminie 5 dni roboczych od podpisania protokołu kontroli podmiot kontrolowany lub osoba go prowadząca może złożyć zastrzeżenia i wyjaśnienia do ustaleń zawartych w protokole (§ 5 ust. 7 uchwały). Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały podmiot kontrolowany lub osoba go prowadząca może odmówić podpisania protokołu składając w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu pisemne wyjaśnienie przyczyny tej odmowy. Odmowę podpisania protokołu kontroli kontrolujący odnotowują w protokole kontroli (§ 6 ust. 2 uchwały). Odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje dalszego postępowania Prezydenta Miasta L., w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach (§ 6 ust. 3 uchwały). W ocenie NSA, zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym "zawiadomienie", że dotacja przekazana prowadzonym przez skarżącą szkołom w została wykorzystana niezgodnie z przeznaczneiem, nie nakłada na skarżącą obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w zawiadomieniu kwoty na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należało uznać, że "zawiadomienie" zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wystąpienie pokontrolne podlegała odrzuceniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.