III OSK 7552/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Więcborku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 332/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/101/2011 w przedmiocie statutu sołectwa Lubcza 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w Więcborku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 332/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku (dalej Rada Miejska) z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/101/2011 w przedmiocie statutu sołectwa Lubcza, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g. określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.06.2020 r., sygn. II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, że dokumenty przedłożone przez Radę Miejską wraz z odpowiedzią na skargę oraz na wezwanie Sądu nie pozawalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane kryteria, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectwa Lubcza, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. W szczególności nie może być uznane za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 u.s.g. zaopiniowanie projektu uchwały na zebraniu wiejskim. Sąd z urzędu zważył, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2007 r. Nr 72 poz. 1178) zwanej dalej uchwałą o konsultacjach, stanowiąca akt prawa miejscowego - czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie. Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W tych okolicznościach w ocenie Sądu pierwszej instancji należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co, jak wykazano, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w Więcborku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w zakresie w jakim domagała się strona skarżąca, Prokuratura, formułując konkretne zarzuty skargi czyli zarzuty dotyczące treści uchwały, a poprzestanie na rozstrzygnięciu opartym na zarzucie niepodniesionym w skardze czyli na zarzucie braku zastosowania przez organ art. 35 ust. 1 u.s.g., 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie przez organ przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami sołectwa Lubcza mających poprzedzać podjęcie uchwały w sprawie statutu tego sołectwa, w sytuacji kiedy uchwała została wydana po rzeczywistych konsultacjach z mieszkańcami, czyli przy zastosowaniu i wypełnieniu dyspozycji art. 35 ust. 1 u.s.g., 3) niezastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi na uchwałę, w sytuacji, gdy argumentacja organu przedłożona do niniejszej sprawy w zakresie spełnienia przesłanek art. 35 ust. 1 u.s.g. jak i w zakresie spełnienia dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oddaje rzeczywisty stan sprawy i tym samym powinna skutkować nieuwzględnieniem skargi Prokuratury i jej oddaleniem, co - zarówno każde naruszenie z osobna jak łącznie wszystkie naruszenia - miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, iż przeprowadzone w sprawie statutu sołectwa Lubcza konsultacje nie odpowiadają hipotezie ww. przepisu a wręcz, że brak jest tych konsultacji, 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wadliwe uznanie, iż treść uchwały w zakreślonych obszarach nie musi podlegać rozpatrzeniu przez Sąd. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok, ewentualnie o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Rada Miejska wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto Rada Miejska wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów - w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. - w postaci: 1) kopii obwieszczenia Burmistrza Więcborka z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Lubcza w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, 2) wyciąg ze strony podmiotowej BIP publikującej Obwieszczenie Burmistrza Więcborka w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie Lubcza w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego, a także 3) protokołu nr 13 z posiedzenia XIII sesji Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 listopada 2011 r., w którym widnieje zapis o podjęciu przedmiotowej uchwały (pkt 14, str. 15/16), 4) protokołu nr 4 z posiedzenia Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 23 listopada 2011 r., - na okoliczność przeprowadzenia konsultacji poprzedzających uchwalenie statusu sołectwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały polegającej na przyjęciu, że jej podjęcie nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami przeprowadzonymi z mieszkańcami, stosownie do wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/101/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Lubcza (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2011 r. Nr 303, poz. 3305) nie została podjęta po przeprowadzeniu rzeczywistych konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wprawdzie miały miejsce jakieś konsultacje poprzedzające podjęcie tej uchwały, ale nosiły one znamiona pozorności i nie polegały na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian oraz wyrażeniu przez nich opinii w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 u.s.g. zaopiniowania projektu uchwały na zebraniu wiejskim, a sam projekt podjętej uchwały nie był udostępniony mieszkańcom. Tym samym mimo obowiązywania na terenie tej Gminy uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VII/60/07 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork nie zastosowano się do jej treści. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się strona skarżąca kasacyjnie, która trafnie podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podjęcie przez Radę Miejską w Więcborku uchwały z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/101/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Lubcza zostało poprzedzone konsultacjami przeprowadzonymi zgodnie z wymaganiami obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej w Więcborku o konsultacjach. Zgodnie z § 4 lit. a uchwały o konsultacjach, konsultacje w przypadku, gdy ich wymóg wynikał z przepisów ustawy, zobowiązany był zarządzić Burmistrz Więcborka. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 listopada 2011 r. Burmistrz Więcborka zarządził przeprowadzenie konsultacji w celu zaopiniowania zmian Statutu Sołectwa Lubocza przez Zebranie Wiejskie wyznaczone na dzień 21 listopada 2011 r. na godz. 10.00 w świetlicy wiejskiej (akta sądowe sprawy, karta nr 57). Ogłoszenie o Zebraniu Wiejskim obejmuje informacje wymagane § 7 ust. 2 uchwały o konsultacjach, tj. określenie przedmiotu konsultacji oraz miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia zebrania. Formą przeprowadzenia konsultacji, zgodnie z § 5 uchwały o konsultacjach, były zebrania wiejskie lub ogólne zebrania mieszkańców osiedli, a więc organy stanowiące w sołectwach i osiedlach. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały o konsultacjach, ogłoszenie o zebraniu powinno być dokonane co najmniej 7 dni przed jego terminem poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku. Z akt sprawy wynika, że takie obwieszczenie zostało zawieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Więcborku w dniu 3 listopada 2011 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 57). W tym samym dniu zostało także opublikowane takie obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Więcbork. Jak wynika z akt sprawy Zebranie Wiejskie w Sołectwie Lubcza odbyło się w dniu 21 listopada 2011 r. w świetlicy wiejskiej i wzięło w nim udział 21 mieszkańców (akta sądowe sprawy, karty nr 29-30). Taka liczba uczestników tego zebrania nie powinna stanowić przeszkody przed uznaniem, że zebranie to stanowiło formę konsultacji społecznych. Zgodnie bowiem z § 8 uchwały o konsultacjach, zebranie jest ważne bez względu na liczbę uczestniczących osób uprawnionych do udziału w nim. Zebraniu Wiejskiemu Sołectwa Lubcza w dniu 21 listopada 2011 r. przewodniczyła Sekretarz Gminy, która przedstawiła zebranym projekt uchwały w sprawie uchwalenia Statutu tego Sołectwa wraz z wyszczególnieniem proponowanych zmian. Jak wynika z protokołu sporządzonego z obrad tego Zebrania Wiejskiego, po przedstawieniu projektu Statutu i proponowanych zmian w stosunku do wcześniejszego Statutu, nastąpiło wspólne przeanalizowanie przebiegu granic Sołectwa, sprawdzono numery porządkowe nieruchomości oraz dane dotyczące osób zameldowanych. Sołtys tego Sołectwa potwierdziła poprawną granicę Sołectwa Lubcza. Następnie poddano projekt uchwały pod głosowanie i mieszkańcy obecni na Zebraniu Wiejskim jednomyślnie (21 głosów "za", przy braku głosów wstrzymujących się i przeciwnych) przyjęli projekt tej uchwały. Taki przebieg zebrania wiejskiego realizował wymagania wynikające z § 9 i § 10 uchwały o konsultacjach. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 ww. uchwały takie zebranie otwierał i prowadził przewodniczący zebrania, który musiał być przedstawiciel organu zarządzającego konsultacje. W tej sprawie przedstawicielem Burmistrza Więcborka była Sekretarz Gminy. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały o konsultacjach, przewodniczący zebrania obowiązany był do poinformowania mieszkańców o sprawie będącej przedmiotem konsultacji i możliwych rozwiązaniach, co także miało miejsce na Zebraniu Wiejskim w Sołectwie Lubcza w dniu 21 listopada 2011 r. Formę dyskusji stanowiło wyjaśnienie wątpliwości dotyczących opisanych powyżej kwestii przebiegu granic, numerów porządkowych nieruchomości i osób zameldowanych, co stanowi spełnienie § 9 ust. 3 uchwały o konsultacjach. Zgodnie z § 10 tejże uchwały opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Ten wymóg konsultacji w Gminie Więcbork także został spełniony. W aktach sprawy znajduje się tak podjęta uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa Lubcza wraz z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez wymaganych art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji. Skoro, jak zostało to wykazane, konsultacje z mieszkańcami Sołectwa Lubcza zostały przeprowadzone przed podjęciem w dniu 24 listopada 2011 r. przez Radę Miejską w Więcborku uchwały nr XIII/101/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Lubcza i został zachowany tryb ich przeprowadzenia zgodnie z uchwałą o konsultacjach obowiązującą na terenie tej Gminy, to wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał tak przeprowadzone konsultacje za pozorne i niewystarczające. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały o konsultacjach. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien jedynie w tym zakresie ocenić, czy konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą w Gminie Więcbork uchwałą. Uchwała o konsultacjach z 2007 r. jako akt prawa miejscowego, była w tej sprawie wiążąca tak dla organów Gminy Więcbork, jak i jej mieszkańców a tym samym przeprowadzenie konsultacji w innym trybie niż wynikało to z tej uchwały stanowiłoby istotne naruszenie prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zawartych w skardze ani też nie skontrolował zaskarżonej uchwały ograniczając się jedynie do wadliwej oceny braku poprzedzenia podjęcia zaskarżonej uchwały konsultacjami społecznymi z mieszkańcami Sołectwa Lubcza. Będąc, stosownie do powołanego art. 134 § 1 P.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji sprawy tej w istocie nie rozpoznał. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji ograniczył się w tej sprawie jedynie do wadliwej kontroli przeprowadzenia konsultacji i pominął rozpoznanie sprawy, to zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ ich ocena prowadziłaby do kontroli, której nie dokonał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Tym samym rozpoznanie pozostałych zarzutów na tym etapie sprawy jest przedwczesne, ponieważ pozbawiłoby strony możliwości kontroli tak wydanego wyroku. Taki tryb procedowania, polegający na uchyleniu wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w przypadku braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, jest w pełni akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6577/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 3207/21; wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3880/21). Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. I OPS 1/17, opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym w punkcie drugim wyroku wniosek Rady Miejskiej w Więcborku dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora został oddalony.