I GSK 957/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 752/20 w sprawie ze skargi Rady Gminy L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie udzielenia absolutorium wójtowi gminy z tytułu wykonania budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 752/20 uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia [..] października 2020 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie udzielenia wójtowi Gminy L. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kolegium RIO w uchwale z dnia [...] października 2020 r., nr [...] uznało, że uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie udzielenia wójtowi Gminy L. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019 r., została wydana z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.). Kolegium wskazało, że warunkiem podjęcia prawidłowej uchwały rady w przedmiocie nieudzielenia absolutorium powinna być dyskusja radnych, w wyniku której dojdzie do jednoznacznej negatywnej oceny realizacji budżetu gminy przez organ wykonawczy wraz ze wskazaniem stopnia jego zawinienia za rozbieżności między planowanymi i wykonanymi wielkościami. W ocenie Kolegium RIO wymóg ten nie został spełniony przy podejmowaniu badanej uchwały, bowiem w ogóle nie dokonano oceny wykonania budżetu za 2019 rok, nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, jak również nie wykazano nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium. Zdaniem Kolegium przeprowadzenie dyskusji odnoszącej się do wykonania budżetu w poprzednim roku budżetowym w trakcie sesji absolutoryjnej w dniu [...] sierpnia 2020 r. było niezbędne. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę wniesioną przez Radę Gminy L. uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, wskazując, iż przepisy u.s.g. nie definiują ani wymogu, ani sposobu odbycia dyskusji przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie absolutorium. Zatem sam brak wypowiedzi radnych, wbrew stanowisku Kolegium RIO, nie może stanowić o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu sposób procedowania przed podjęciem uchwały nie naruszał prawa. Wymogi formalne zostały zachowanie – sporządzono wniosek, wskazano w nim zarzuty komisji rewizyjnej stanowiące podstawę do nieudzielenia absolutorium, wniosek uzyskał opinie Kolegium RIO, była ona pozytywna z zastrzeżeniami, jednak wymóg dotyczy uzyskania opinii i nie musi być ona pozytywna, opinia nie jest wiążąca dla rady. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przebieg obrad został zaakceptowany przez radnych, nikt nie zgłaszał zastrzeżeń i nie wnosił o zmianę ich porządku. Sesja odbywała się z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374, ze zm.) – art. 15zzx. W trakcie realizacji pkt 6 (udzielenie absolutorium) głos zabrał przedstawiciel dwóch klubów radnych. Według Sądu nie stanowi również istotnego naruszenia prawa, mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, brak uzasadnienia uchwały. Przepisy prawa nie przewidują wprost obowiązku uzasadniania aktów w postaci uchwał samorządu terytorialnego. Sąd uznał, że pomimo nie sporządzenia uzasadnienia motywy, przyczyny i merytoryczne przesłanki podjęcia aktu wynikają z uzasadnienia wniosku o nieudzielenia absolutorium. Wniosek jest dla rady niewiążący, jednak skoro radni w tym zakresie głosowali i wniosek ten przyjęli nie udzielając Wójtowi absolutorium, to uznać trzeba, że podzielili argumenty w nim zawarte. Zgodzili się z zarzutami przedstawionymi przez komisję wnioskującą o nieudzielenie absolutorium. Innych przyczyn głosowania domniemywać nie można. Podsumowując, Sąd stwierdził, że tryb procedowania został dochowany, a brak aktywnego udziału w dyskusji radnych nie narusza przepisów u.s.g. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Kolegium RIO na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie absolutorium nie wymaga dokonania przez nią — jako jedyny właściwy w tym zakresie organ działający na sesji — przebiegającego w formie dyskusji rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu i dokonania w sposób jednoznaczny oceny tego wykonania, a wystarczającymi warunkami podjęcia uchwały w sprawie absolutorium są przedstawienie wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej o tym wniosku; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust.1 i 3 oraz art. 28a ust.1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że głosowanie w sprawie absolutorium polega na przyjęciu lub odrzuceniu wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305) oraz art. 11 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) — poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regionalne izby obrachunkowe nie są uprawnione do dokonania w trybie nadzoru oceny zasadności nieudzielenia absolutorium ze względu na istotność lub nieistotność formułowanych przez organ stanowiący gminy zarzutów dotyczących wykonania budżetu. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną w imieniu Rady Gminy L. wniesiono o jej oddalenie w całości, obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu kosztami postępowania i zasądzenie kosztów na rzecz Rady Gminy L., w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy L. z tytułu wykonania budżetu za 2019 r. stwierdził, że uchwała Kolegium RIO wydana z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem tego aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust. 3 i art. 28a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy: uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Art. 18a ust. 3 u.s.g. stanowi, że komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Z kolei z art. 28a ust. 1 zd. drugie u.s.g. wynika, że przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. Powyższe przepisy określają tryb postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium wójtowi. Ponadto w myśl powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 271 ust. 1 u.f.p. uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium jest podejmowana po zapoznaniu się przez ten organ z wymienionymi w tym przepisie dokumentami: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu pozwalają przyjąć, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy sposób procedowania Rady Gminy L. przy podjęciu uchwały z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia wójtowi Gminy L. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019 r. był, w świetle przytoczonych przepisów, prawidłowy. Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność. Udzielenie absolutorium oznacza więc aprobatę organu stanowiącego dla działań organu wykonawczego i uznanie, że plan w postaci budżetu uchwalonego przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego został należycie wykonany. Absolutorium dotyczy zatem wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do oceny całokształtu działania organu wykonawczego. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Wprawdzie zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada wyłączną kompetencję do dokonania oceny wykonania budżetu, jednak w swoich działaniach związanych z udzieleniem absolutorium nie jest nieskrępowany, tak aby absolutorium nie mogło być wykorzystywane jako instrument stricte polityczny. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt. II GSK 231/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/PO 1053/08 -orzeczenia dostępne na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że o ile rację ma Sąd pierwszej instancji, że powołane przepisy nie stawiają wprost wymogu odbycia dyskusji przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie (nieudzielenie) absolutorium, ani też nie przewidują obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielenia (nieudzielenia) absolutorium, to jednak, co należy podkreślić, konieczne jest, aby motywy nieudzielenia absolutorium były możliwe do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru – Kolegium RIO i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Brak uzasadnienia uchwały może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób merytorycznych powodów jej podjęcia (por. np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08 z 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, z 7 listopada 2019 r., I OSK 638/18, z 8 października 2020 r. II OSK 1469/20 – (orzeczenia dostępne na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl.). Jak wskazano wyżej kwestia udzielenia lub odmowy udzielenia absolutorium uwarunkowana powinna być wyłącznie zagadnieniem prawidłowości wykonania budżetu gminy. W sytuacji braku uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu absolutorium stwierdzenie przez organ nadzoru w trakcie badania nadzorczego, czy radni w akcie indywidualnego głosowania kierowali się rzeczywiście wyłącznie kryterium wykonania budżetu gminy czy też absolutorium nie zostało udzielone z innych np. politycznych przyczyn, jest utrudnione, ale w pewnej, ograniczonej mierze motywy podjęcia uchwały można odtworzyć analizując przebieg sesji rady w tym stanowiska poszczególnych ugrupowań czy też indywidualne wystąpienia radnych podczas sesji absolutoryjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium RIO, że analiza całości dokumentacji związanej z podjęciem przez Radę Gminy L. uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy L., nie pozwalała na wyjaśnienie, czy rzeczywiście absolutorium nie zostało udzielone wyłącznie z powodu nieprawidłowości wykonania budżetu. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie było w tej mierze wystarczające uzasadnienie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy L. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy L. na rok budżetowy 2019. Analizie powinien być poddany nie tylko wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium, ale również inne dokumenty, w szczególności związane z wykonaniem budżetu Gminy L. za rok 2019. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ta sama Komisja Rewizyjna pozytywnie zaopiniowała przedłożone przez Wójta Gminy L. sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019, z zastrzeżeniem, że "poziom wykonania wydatków pod względem legalności, celowości i gospodarności zaopiniowała negatywnie". Również opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019 była pozytywna. Sprawozdanie z wykonania budżetu pozytywnie zaopiniowały Komisja Budżetu i Finansów, Komisja Oświaty, Kultury i Sportu, Komisja Rolnictwa i Infrastruktury Społeczno-Gospodarczej, a tylko Komisja Skarg Wniosków i Petycji nie wypracowała jednoznacznej opinii w sprawie tego sprawozdania. Mimo zatem pozytywnej opinii radnych o wykonaniu budżetu Gminy L. za rok 2019 wyrażonej przez poszczególne komisje, następnie radni w większości głosowali za nieudzieleniem Wójtowi absolutorium, przy czym na sesji Rady głos zabrał tylko jeden z radnych, który jako przedstawiciel klubu radnych wnioskował o udzielenie wójtowi absolutorium. W takiej sytuacji, wobec braku uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy L. na rok budżetowy 2019, przy jednoczesnej pozytywnej ocenie sprawozdania z wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019 i faktycznym braku debaty na sesji absolutoryjnej, nie sposób ustalić jakie były rzeczywiste powody podjęcia tej uchwały. W związku z tym stwierdzić trzeba, że Kolegium RIO dokonało prawidłowej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust.1 i 3 oraz art. 28a ust.1 u.s.g. i w konsekwencji zasadnie uznało, że kontrolowana uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy L. absolutorium istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, gdyż skarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Kolegium RIO, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).