I OSK 240/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1034/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1034/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w części obejmującej § 2 ust. 2, 3 i 4; § 4 ust. 2; § 5 oraz § 6, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3 określił, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina K. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...], poz. [...]), a weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r., z mocą obowiązującą do 1 września 2011 r. (§ 9 uchwały). W § 1 uchwały, Rada Gminy postanowiła, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę K. w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, są bezpłatne w wymiarze 5 godzin dzienne, przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola. W § 2 ust. 2 uchwały Rada ustaliła opłatę za jedną godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1: 1) 4,60 zł za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej; 2) 0,50 zł za drugą i każdą następną rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej. W § 2 ust. 3 Rada uchwaliła, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn: stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2, deklarowanej przez rodziców/opiekunów prawnych liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku zgłoszonej nieobecności dziecka w przedszkolu, opłata o której mowa w ust. 2 i 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne (§ 2 ust. 4 uchwały). Opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców/opiekunów prawnych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki (§ 6 ust. 1). Odpłatność za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym (§ 6 ust. 2). W uchwale w § 4 ust. 2 ustalono, że opłatę za usługi opiekuńcze wymienione w § 2 oraz za zajęcia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami/opiekunami prawnymi. W § 5 uchwały Rada postanowiła, że w przypadku nie odebrania dziecka w zadeklarowanych przez rodziców/opiekunów prawnych godzinach, zgodnie z podpisaną umową, o której mowa w § 4, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w godzinach świadczenia usług przez przedszkole wynosi 20 złotych. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył przedmiotową uchwałę w zakresie obejmującym § 2, § 4 ust. 2, § 5 i § 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") w pkt 1 wyroku – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 2 ust. 2, 3 i 4, § 4 ust. 2, § 5 oraz § 6. Z uwagi na to, że nie został uwzględniony wniosek Prokuratora dotyczący stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 uchwały, w pkt 2 wyroku WSA w Poznaniu oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie. W kwestii wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwanej dalej "u.s.o.") (w jej art. 14 ust. 5). Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 u.s.o. organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin (art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o.). Z kolei w art. 5a ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 i 2b, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że zasada, iż usługi świadczone przez publiczne przedszkola w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, została przesądzona expressis verbis przez Radę Gminy w zaskarżonej Uchwale (§ 1). Sąd wskazał, że nie stoi to na przeszkodzie realizacji podstawy programowej w większym wymiarze, wykraczającym poza owe wymagane 5 godzin dziennie, z jednoczesną możliwością pobierania za ów dodatkowy czas opłat, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika bowiem bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. W przypadku zaś ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, nie krótszego niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Przywołany przepis, ani inne unormowania ustawy o systemie oświaty, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy. Z wykładni językowej art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego w tym przepisie upoważnienia sprowadza się do ustalenia przez radę gminy wysokości opłat za udzielane przez przedszkola publiczne świadczenia (w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych). Oznacza to, z jednej strony, konieczność bliższego określenia (skonkretyzowania) w uchwale świadczeń, za które mają być pobierane opłaty, a także wyszczególnienia stawek tych opłat, i to stawek wszystkich opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (jak opłaty za wyżywienie – art. 14 ust. 6 u.s.o.). Mowa tu o "stawkach opłat", gdyż, jak się przyjmuje, na gruncie art. 14 ust. 5 u.s.o. wykluczona jest możliwość ustalenia opłaty stałej, nie uwzględniającej rodzaju świadczeń, ich jakości, czasu trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Upoważnienie z art. 14 ust. 5 u.s.o. implikuje zakaz ujmowania w uchwale zagadnień wykraczających przedmiotem poza "ustalenie wysokości opłat". W świetle przywołanego przepisu bezsporną pozostaje konieczność określenia w uchwale rodzajów świadczeń, za które naliczane będą opłaty. Wątpliwości może budzić jedynie stopień wymaganej szczegółowości takiego określenia. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r. podkreślano w orzecznictwie konieczność precyzyjnego określania odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola, argumentując, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w ówczesnym brzmieniu, tj. świadczenia mieszczące się w podstawie programowej (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10). Skoro po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 5 sierpnia 2010 r. powyższy argument odpadł – bo aktualnie odpłatnie mogą być świadczone także usługi mieszczące się w podstawie programowej – to, w ocenie Sądu I instancji, same świadczenia udzielane odpłatnie przez przedszkola mogą być w uchwale określone w sposób bardziej ogólny niż dotychczas. W zaskarżonej uchwale zakres świadczeń odpłatnych został określony w jej § 2 ust. 1, stanowiącym, że: "Po czasie wymienionym w § 1 świadczenia i usługi przedszkola publicznego realizowane są odpłatnie i obejmują: 1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: a) fachowej opieki pedagogicznej, b) adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym, c) rozwijanie zdolności twórczych, d) wspieranie indywidualnych zainteresowań. 2) organizowanie imprez okolicznościowych; 3) zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas pobytu dzieci w przedszkolu w czasie: a) zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem logopedy, psychologa i innych specjalistów, b) zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców." Sąd uznał, że taki sposób określenia w uchwale odpłatnych świadczeń nie narusza prawa, gdyż jest dostatecznie jasny i konkretny. W konsekwencji skarga Prokuratora w części dotyczącej § 2 ust. 1 uchwały nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, sam sposób ustalenia odpłatności, w tym zwłaszcza wysokość opłat, winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu. W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ nie ma również uzasadnienia projektu. Kontrolowana uchwała podjęta została bez sporządzenia uzasadnienia, czyli bez dostatecznego przeanalizowania, a przynajmniej ujawnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w szczególności bez przedstawienia wymaganej, intersubiektywnie weryfikowalnej, kalkulacji ekonomicznej opłat. Zaskarżona uchwała w części określającej wysokość opłat – tj. co do jej § 2 ust. 2, który stanowi, iż: "Ustala się następującą opłatę za jedną godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1: 1) 4,60 zł za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej; 2) 0,50 zł za drugą i każdą następną rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej" – została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością uchwały w tej części. Sąd podkreślił, że w świetle zasady ekwiwalentności brak podstaw do różnicowania wysokości stawki opłaty za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń (4,60 zł) w stosunku do stawki za dalsze godziny (0,50 zł). Brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które zawierałoby kalkulację stawek określonych przez Radę Gminy w § 2 ust. 1, uniemożliwia weryfikację ustalonych stawek pod kątem spełniania tak rozumianej zasady ekwiwalentności, a co za tym idzie – stanowi kolejny argument za stwierdzeniem nieważności ww. przepisu uchwały. Dalsza wadliwość tego przepisu wiąże się z ustaleniem w nim odpłatności za czas korzystania ze świadczeń "ponad czas realizacji podstawy programowej", gdy tymczasem upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość wprowadzenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym ustalony przez organ wymiar "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Prokurator trafnie wskazuje, iż nie są to pojęcia tożsame, zwłaszcza w aktualnym stanie prawnym, dopuszczającym realizację podstawy programowej także w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Twierdzenia o tożsamości tych pojęć nie sposób też oprzeć na przepisie § 1 uchwały, w myśl którego: "Usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę K. w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu (...) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola". W obecnym stanie prawnym przepis ten winien być bowiem rozumiany raczej jako gwarancja realizacji podstawy programowej w czasie 5 godzin zajęć bezpłatnych, aniżeli jako ograniczenie realizacji tej podstawy tylko do takiego wymiaru godzin. Tym bardziej, że takie ograniczenie byłoby w praktyce trudne do wyegzekwowania, już choćby z uwagi na bardzo szerokie spektrum aktywności dzieci (zajęć, zadań, czynności, prac) objętych tą podstawą. Za wadliwe Sąd uznał także naliczanie opłat za każdą "rozpoczętą" godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną (§ 2 ust. 2 pkt 2 uchwały). Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z niekwestionowaną w orzecznictwie zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. W przypadku naliczania opłat według stawki godzinowej, zasada ekwiwalentności świadczeń w przedstawionym wyżej rozumieniu – nakazującym ustalanie opłaty w wysokości nie przekraczającej rzeczywistej wartości świadczenia, a niekoniecznie tej wartości równej – uzasadniałaby naliczanie opłaty jedynie za "pełne" godziny korzystania ze świadczeń a pozostawianie nieodpłatnymi godzin li tylko "rozpoczętych". W ocenie Sądu istotną wadliwością dotknięta jest także regulacja § 2 ust. 3 uchwały, zgodnie z którą: "Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn: stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2, deklarowanej przez rodziców / opiekunów prawnych liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu." Wprowadzenie sposobu obliczania miesięcznej opłaty w oparciu o deklarowany, a nie rzeczywisty, czas pobytu dziecka w przedszkolu, uchybia zasadzie ekwiwalentności i jako takie jest niedopuszczalne. Sąd zauważył, że wskazany w analizowanym przepisie sposób wyliczania miesięcznej opłaty jest także wadliwy formalnie, gdyż daje prawidłowy wynik jedynie przy założeniu, że liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu jest każdego dnia taka sama (tylko wówczas sensowne będzie mnożenie liczby (w domyśle: dziennej) godzin pobytu dziecka w przedszkolu przez liczbę dni jego pobytu w przedszkolu (w domyśle: w miesiącu)). Do przyjęcia takiego założenia brak zaś jakichkolwiek podstaw, gdyż nie sposób oczekiwać od rodziców deklarowania posyłania dziecka do przedszkola na tę samą liczbę godzin każdego dnia. Wskazanej wadliwości § 2 ust. 3 uchwały nie eliminuje przepis § 2 ust. 4 uchwały, który stanowi, że: "W przypadku zgłoszonej nieobecności dziecka w przedszkolu, oplata o której mowa w ust. 2 i 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne." Cytowana regulacja pozwala bowiem rozliczyć jedynie nieobecność "zgłoszoną", a nie absencję rzeczywistą, zatem także na gruncie tej regulacji zasada ekwiwalentności doznaje uszczerbku. Ponadto omawiana regulacja nie jest dostatecznie jasna i dookreślona, gdyż nie precyzuje zasad dokonywania owego "zgłoszenia". W szczególności nie rozstrzyga, czy zgłoszenia należy dokonywać z określonym wyprzedzeniem – a jeśli tak, to z jakim – czy może dopuszczalne jest ono także w czasie trwającej nieobecności (zwykle trudno byłoby inaczej "zgłosić" absencję chorobową), bądź nawet po jego upływie (przybierając wówczas postać swoistego usprawiedliwienia nieobecności). Odnośnie do przepisu § 4 ust. 2 uchwały – który głosi, że: "Opłatę za usługi opiekuńcze wymienione w § 2 oraz za zajęcia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami/opiekunami prawnymi" – Sąd podzielił zarzuty skargi, że doszło w tym przypadku do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w § 4 ust. 2 uchwały uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za usługi opiekuńcze oraz zajęcia dodatkowe, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym. Zasadnymi okazały się także zarzuty skargi wobec § 5 uchwały, który to przepis stanowi, że: "W przypadku nie odbierania dziecka w zadeklarowanych przez rodziców/opiekunów prawnych godzinach, zgodnie z podpisaną umową, o której mowa w § 4, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w godzinach świadczenia usług przez przedszkole wynosi 20 złotych." Abstrahując w tym miejscu nawet od wskazanej wyżej, generalnej niedopuszczalności wiązania opłat za świadczenia przedszkolne z deklarowaną liczbą godzin pobytu dziecka w przedszkolu, należy podzielić zastrzeżenia Prokuratora, iż wprowadzenie ww. podwyższonej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku jego nieodebrania w czasie zadeklarowanym przez rodziców nie spełnia wymogów zasady ekwiwalentności świadczeń. Opłata taka ma w istocie charakter kary administracyjnej, zaś przepisy ustawy o systemie oświaty w żadnym miejscu nie upoważniają rady gminy do ustanawiania takich kar. Ich wprowadzenie w zaskarżonej uchwale nie ma zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd uznał również za zasadne zarzuty dotyczące przepisu § 6 ust. 1 uchwały, w myśl którego: "Opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców/opiekunów prawnych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki." Przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. zobowiązał rady gminy do określenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2: opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkole w tym czasie, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (jak opłaty za korzystanie z wyżywienia, vide: art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o.). Tym samym brak było podstaw do cedowania przez Radę Gminy uprawnienia do ustalania opłat za zajęcia dodatkowe (§ 4 ust. 2) – i to choćby nawet określanych mianem "kosztów" zajęć dodatkowych (§ 6 ust. 1) – na inny podmiot, a w konsekwencji do dokonanego w analizowanym § 6 ust. 1 wyłączenia tych opłat z zakresu przedmiotowego uchwały. Sąd uznał za nieważny § 6 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym: "Odpłatność za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym." Cytowany przepis zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o. – głoszącego, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę – a w dodatku czyni to w sposób niedosłowny (bo m.in. zastępując pojęcie "opłat za posiłki" terminem "odpłatność za wyżywienie"). Z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 u.s.o. (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 811/11). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy K., w części w jakiej stwierdza on nieważność § 2 ust. 2, 3 i 4; § 4 ust. 2 i § 5 uchwały Rady Gminy K. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, że uchwalając § 2 ust. 2, 3 i 4; § 4 ust. 2 i § 5 przedmiotowej uchwały Rada Gminy K. przekroczyła upoważnienie ustawowe w przepisie tym zawarte. Wskazując na powyższe Rada Gminy K. wniosła o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż przyjęcie opłaty za usługi przedszkola skalkulowane w zależności od godzin w których te świadczenia są udzielane jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Opłaty określone przedmiotową uchwałą cechują się ekwiwalentnością. Są to opłaty pobierane za rodzajowo wskazane w treści Uchwały usługi i czynności przedszkola. Opłata pobierana jest w związku ze wskazanymi w zaskarżonej uchwale usługami i czynnościami przedszkola dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów, stanowiąc tym samym swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Odnośnie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3, 4 i § 5 uchwały Rady Gminy K., wnoszący skargę kasacyjną uznał, iż nie ma tu racji Sąd orzekający argumentując, że w przypadku nieobecności dziecka przedszkole "nie udziela" świadczenia "dziecku nieobecnemu". W znaczeniu bardzo rzeczywistym nie udziela świadczenia lecz paradoksalnie ponosi przecież "koszty ich udzielania", nauczyciele są nadal w gotowości, sale są przygotowane do udzielania świadczeń, przedszkole oczekuje na obecność zadeklarowaną przez odbiorcę świadczenia. Pomimo nieobecności dzieci przedszkole jest gotowe do świadczenia usługi i koszty te ponosi lecz koszty te nie zostaną zwrócone przez dłużnika. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że niezasadnym jest również zarzut istotnego naruszenia prawa przez zapis § 4 ust. 2 w zw. z § 6 uchwały, iż opłaty dodatkowe organizowane na wniosek rodziców określa umowa pomiędzy rodzicami a przedszkolem. Przepis ten nie normuje usług przedszkola oferowanych w ramach zajęć określonych w § 2 ust. 1 uchwały ale zajęcia dodatkowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zastępca Prokuratora Okręgowego wniósł o jej oddalenie. Prokurator wskazał, że skarżący kasacyjnie zasadność swoich regulacji poparł zapisami uchwał dotyczących opłat za przedszkola innych jednostek samorządu terytorialnego na terenie Polski. Należało więc przyjąć, że została podjęta bez dostatecznego przeanalizowania, bez przedstawienia wymaganej, weryfikowalnej kalkulacji ekonomicznej opłat zatem podjęta został z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością tej uchwały w części dotyczącej ustalenia wysokości opłat. Sąd I instancji bardzo szczegółowo odniósł się do szeregu uchybień w przedmiotowej uchwale, które skutkować musiały stwierdzeniem jej nieważności we wskazanej w wyroku części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Radę Gminy K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1034/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej "u.o.s.") polegającą na przyjęciu, że uchwalając § 2 ust. 2, 3 i 4 oraz § 4 ust. 2 i § 5 uchwały – Rada Gminy K. przekroczyła upoważnienie ustawowe w przepisie tym zawarte, należy wskazać, że nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje program wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jednak niż 5 godzin dziennie. Celem obowiązującej od dnia 1 września 2010 r. nowelizacji ww. przepisów było, jak wskazano w uzasadnieniu projektu, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz umożliwienie odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zasadnicza zmiana w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego polega na tym. że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczalna w czasie ustalonym przez organ prowadzący z zastrzeżeniem, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.s.o., nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tak więc w świetle znowelizowanych przepisów, istotnym kryterium, z punktu widzenia możliwości pobierania opłat, jest czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzin dziennie, co oczywiście nie wyklucza wydłużenia przez radę gminy bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Natomiast w sytuacji ograniczenia bezpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu do 5 godzin, rada gminy posiada kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W takim przypadku w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej. W myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. bezsporną pozostaje konieczność określenia w uchwale rodzajów świadczeń za które naliczane są opłaty. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyznał, że wątpliwości może budzić jedynie stopień wymaganej szczegółowości takiego określenia. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r. podkreślano w orzecznictwie konieczność precyzyjnego określenia odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola, argumentując że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w ówczesnym brzemieniu tj. świadczenia mieszczące się w podstawie programowej. Po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 5 sierpnia 2010 r. powyższy argument odpadł – bo aktualnie odpłatne mogą być świadczone także usługi mieszczące się w podstawie programowej – to same świadczenia udzielane odpłatnie przez przedszkola mogą być w uchwale określone w sposób bardziej ogólny niż dotychczas. Natomiast w obecnym stanie prawnym nadal pozostaje aktualnym pogląd, że sam sposób ustalenia odpłatności, w tym zwłaszcza wysokość opłat, winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Sama treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny przez Sąd racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Na powyższe prawidłowo zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, 3 i 4, § 4 ust. 2, § 5 oraz § 6 wskazując na przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał więc liczne uchybienia zapisów uchwały skutkujące jej nieważnością. Abstrahując już od kwestii braku uzasadnienia uchwały w części dotyczącej opłat za pobyt dziecka w przedszkolu i braku weryfikacji sposobu naliczania tych opłat to podnieść należy, że nie ma podstaw do różnicowania wysokości stawki opłaty za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń w stosunku do stawki za dalsze godziny. Ponadto wadliwość § 2 ust. 2 uchwały wiąże się z ustaleniem w nim odpłatności za czas korzystania ze świadczeń "ponad czas realizacji podstawy programowej", w sytuacji gdy upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. dopuszcza możliwość wprowadzania opłat za świadczenia udzielone w czasie przekraczającym ustalony przez organ wymiar "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Określenie ustawowe i określenie zawarte w uchwale nie są pojęciami tożsamymi, gdyż w aktualnym stanie prawnym w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zarówno zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i zajęcia o takim charakterze, które nie realizują podstawy programowej. Prawidłowo też Sąd I instancji zwrócił uwagę na wadliwość naliczania opłat za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną (§ 2 ust. 2 pkt 2), wskazując na utrwaloną w orzecznictwie zasadę ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. Również kolejna regulacja zawarta w § 2 ust. 3 dotycząca sposobu obliczania miesięcznej opłaty w oparciu o deklarowany a nie rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu obarczona jest wadą. Brzmienie przepisu art. 14 ust. 5 wskazuje, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia "udzielane" przez przedszkole, a nie "oferowane" czy "postawione do dyspozycji". Zapisana w uchwale wysokość opłaty za deklarowaną przez rodziców lub opiekunów prawnych liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu jest sprzeczna z ww. przepisem i nie może być sanowana przez § 2 ust. 4 uchwały w którym opłata podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu. Regulacja ta daje bowiem jedynie możliwość rozliczenia nieobecności zgłoszonej przez rodziców, a nie rzeczywistą nieobecność dziecka w przedszkolu. Niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.o.s. jest również regulacja objęta § 4 ust. 2 uchwały. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.o.s. Rada gminy miała kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Określenie, że szczegółowy zakres realizowanych świadczeń oraz odpłatności, o których mowa w § 2 uchwały, określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka), wykracza poza ustawowe upoważnienie, z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji, ustanawiających zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Rada gminy, w myśl przywołanego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., uprawniona jest do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Wymóg ścisłej wykładni norm zawierających kompetencję prawotwórczą skierowaną do organów podejmujących akty podstawowe, w tym akty prawa miejscowego, powoduje iż w sytuacji, w której delegacja ustawowa nie zawiera wprost uprawnienia do wprowadzania sankcji administracyjnych, nie mogą one być wprowadzane. Niewątpliwie taki charakter represyjny ma opłata określona w § 5 uchwały (20 złotych za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w przedszkolu). Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada Gminy K. przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.