III SA/Wr 750/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. numer KTD.5430.949.20.2020 Starosta Kłodzki zatrzymał D. G. (dalej: strona, skarżący) prawo jazdy na okres 3 miesięcy – od dnia 27.06.2020 r. do dnia 27.09.2020 r. na podstawie informacji Komendanta Powiatowego Policji w S. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z powodu kierowania w miejscowości S. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu 13.07.2020 r. wpłynęła do niego informacja od Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 27 czerwca 2020 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z powodu kierowania w miejscowości S. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o 52 km/h na obszarze zabudowanym, a do pisma w tej sprawie zostało załączone prawo jazdy skarżącego, wydane przez Prezydenta Wrocławia w dniu 07.09.2017 r. W związku z powyższą informacją wszczęte zostało postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dalej organ powołał się na treść przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, dalej jako: u.k.p.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), wskazując, że dają one podstawę prawną do zatrzymania dokumentu prawa jazdy w przedmiotowej sytuacji. Przywołano także przepisy art. 102 ust. 1c i art. 102 ust. 2 u.k.p. W odwołaniu strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości dokonanego pomiaru prędkości pojazdu kierowanego przez skarżącego, podkreślając, że w sytuacji, w której strona ów pomiar kwestionuje, decyzja organu administracji nie może opierać się wyłącznie na przekazanej informacji od Policji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 21 września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołano m.in. mające zastosowanie w sprawie przepisy u.k.p. i wskazano, że zawiadomienie Komendy Powiatowej Policji w S. zawiera informacje niezbędne do przyjęcia, że skarżący w dniu 27 czerwca 2020 r. kierował pojazdem przekraczając dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h, co pozwala przyjąć, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Kolegium, organy administracji w tym postępowaniu nie maja kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ocenę prawidłowości czynności podjętych przez Policję , w tym pomiaru prędkości czy zasadności nałożenia mandatu karnego, jeżeli kierujący przyjął mandat i nie kwestionował okoliczności popełnienia wykroczenia drogowego, jak i innych okoliczności z tym związanych. Następnie organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej jako: u.p.r.d.). Wskazał również na treść rozstrzygającej tę kwestię uchwały NSA 1 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/2018. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego - art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu dokumentu przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a u.p.r.d., a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości przez kierującego pojazdem o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; - prawa procesowego- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienie granic błędów pomiarowych urządzenia pomiarowego i w konsekwencji przyjęciem że informacja o zatrzymaniu prawa jazdy przesłana przez Komendę Powiatową Policji w Kłodzku stanowi bezsporny dowód potwierdzający fakt przekroczenia prędkości o wskazaną w ustawie wielkość; - prawa procesowego – art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, pomimo ujawnienia wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości podczas kontroli skarżącego, polegającej na nieuzyskaniu informacji od Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie zastosowania błędu pomiaru przyrządu do pomiaru prędkości pojazdów. Mając to na względzie, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona przywołała i rozwinęła dotychczasową argumentację. Wskazała m.in., że żaden przepis prawa nie zabrania organowi dokonania własnych ustaleń w przedmiocie przekroczenia prędkości, skutkującego wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a wręcz organ jest zobowiązany ustalenia te poczynić. Dalej strona powołała się na treść wyroku TK z dnia 11 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt K 24/15 oraz wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn.. akt I OSK 2809/17. Podniosła również, że organy pominęły kluczową dla sprawy okoliczność dotyczącą prawidłowości dokonanego pomiaru prędkości, wskazując, że zgodnie z § 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1081 ze zm.), dla prędkości powyżej 100 km/h wartość błędów granicznych dopuszczalnych przyrządu wynosi +- 3% wartości mierzonej. W sprawie nie wyjaśniono, czy wskazana w informacji Policji prędkość 102 km/h była prędkością zmierzoną czy była już pomniejszona o dopuszczalny lub przewidywany błąd pomiaru tego urządzenia. Zatem organ powinien był – zdaniem skarżącego – priorytetowo zwrócić się do Komendy Powiatowej Policji o informację, czy funkcjonariusz dokonujący pomiaru uwzględnił granice błędu pomiarowego, czego w sprawie nie uczyniono. Wobec tego w sprawie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości co do faktycznej prędkości, z jaką poruszał się skarżący z dniu 27 czerwca 2020 r. Skarżący podniósł, ze organ winien zmierzać do ich usunięcia, a jeśli jest to niemożliwe, zastosować zasadę wynikającą z art. 81a k.p.a. dotyczącą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kłodzkiego o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, wydana m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c u.k.p. i art. 7 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.). Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 u.p.r.d. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w początkowej części przytoczonego przepisu, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnym zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w S. z dnia 27 czerwca 2020 r. o popełnieniu przez skarżącego w dniu 27 czerwca 2020 r. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.p.r.d., polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 52 km/h. Do zawiadomienia tego załączono dokument prawa jazdy. W toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu skarżący podnosił, że organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie badając, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów. W ocenie skarżącego, z treści art. 102 ust. 1 u.k.p. wynika, że wydanie decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres 3 miesięcy może nastąpić jedynie wtedy, gdy kierujący tę prędkość przekroczył, a zatem fakt popełnienia wykroczenia nie może budzić żadnych wątpliwości. Tymczasem zdaniem skarżącego w sprawie taka wątpliwość istnieje, gdyż nie zostało ustalone, czy prędkość zmierzona uwzględnia granice błędu pomiarowego urządzenia. Powyższe stanowisko skarżącego i podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W uzasadnieniu powyższej uchwały, NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., KP 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżąca nie powoływała się na zaistnienie stanu wyższej konieczności). Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego - jak podnosił skarżący. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.