II OSK 2203/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 3/21 w sprawie ze skarg I. B. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz I. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 3/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie, ze zmianą sposobu użytkowania. trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] przy ul. [...] w D., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz I. B. kwotę 997 zł oraz na rzecz W. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. K., zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w uzasadnieniu uchylonych przez Sąd decyzji organy te nie wykazały przesłanek do zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, w konsekwencji czego dopuściły do lokalizacji inwestycji z naruszeniem odległości wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo tego, że organy te dokonały niezbędnej analizy i uzasadnienia dopuszczalności zastosowania odstępstwa biorąc pod uwagę oddziaływanie na działki sąsiednie, a także uwzględniając ukształtowanie nieruchomości (kształt, wymiar), na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania tej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej, ocenę możliwego usytuowania projektowanego budynku, ocenę oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie w zakresie niepogorszenia w sposób istotny warunków użytkowych i wykazały, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś zebrały materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy w zakresie możliwości zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, c) art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niewłaściwe i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy w efekcie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, w szczególności zaś znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza D. z [...] grudnia 2019 r., nr [...] o warunkach zabudowy wraz z analizą stanowiącą załącznik do tej decyzji oraz poprzez dokonanie niewłaściwej oceny projektu budowlanego obejmującego wykonanie częściowej rozbiórki, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania, trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] m. D., na działce nr [...], obręb [...], w tym projektu zagospodarowania terenu i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organy administracji nie wykazały przesłanek do zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i wydały pozwolenie na budowę z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo tego, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji zostały sporządzone zgodnie z przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a organy administracji poprawnie przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgromadziły materiał dowodowy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak również dokonały oceny tego materiału dowodowego w zgodzie z art. 80 k.p.a., a ponadto poprzez brak uzasadnienia co do tego, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że istnieje możliwość dalszego zabudowania działki nr [...] w centralnej jej części bez konieczności stosowania odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, nie wskazując jednocześnie, na jakim materiale dowodowym Sąd oparł się w tym zakresie, d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowego przytoczenia stanu sprawy i prawidłowo sporządzonego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi obu instancji nie zostało wykazane, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych było uzasadnione szczególnymi okolicznościami oraz na skutek tego, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że brak jest podstaw do stosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku działki, co do której prawo zabudowy zostało już zrealizowane, a ponadto, na jakiej podstawie przyjął, że istnieje możliwość dalszego zabudowania działki inwestora w centralnej jej części bez stosowania odstępstwa, jak również, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że inwestor planuje rozebrać budynki istniejące, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wyraźnie dotyczy rozbudowy i nadbudowy, nie wskazując jednocześnie, na jakim materiale dowodowym Sąd oparł się w tym zakresie, a ponadto uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania co do dalszego postępowania, pomimo tego, że skutkiem zaskarżonego wypadku, w przypadku jego uprawomocnienia, będzie ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji, e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. na skutek tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, z uwagi na to, że w ocenie Sądu niewykazane zostały szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy w ustalonym prawidłowo przez organy administracji stanie faktycznym wykazane zostały podstawy, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wyrażenie zgody na odstępstwo, b) naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego również poprzez błędną wykładnię tego przepisu na skutek tego, że Sąd pierwszej instancji wywiódł z jego treści ograniczenia w zakresie możliwości stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do nieruchomości, co do których prawo zabudowy zostało już zrealizowane, jak również Sąd wywiódł z jego treści, że organy administracji przy ocenie zasadności odstępstwa powinny dokonać również analizy wariantów alternatywnych zabudowy nieruchomości innych niż wnioskowany przez inwestora, podczas gdy powszechnie przyjęta wykładnia tego przepisu zobowiązuje organy administracji do uwzględnienia charakteru przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i na tej podstawie stwierdzenia czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, wskazujący na zasadność odstępstwa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca, W. K., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca, I. B., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Jak wskazuje art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że sprowadzają się one przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wykazały, że zaszły przesłanki, uzasadniające zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu wojewódzkiego jest prawidłowe, a wszystkie argumenty na jego poparcie, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi taki przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, takie jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1451/21, LEX nr 3442562). Do zastosowania trybu z art. 9 Prawa budowlanego wymagane jest więc wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, a za taki uznawana jest sytuacja, kiedy inwestor, pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, na takie cele, nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlango) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1323/19, LEX nr 3351935 i z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1017/21, LEX nr 3368882). Bez wątpienia więc, ze względu na użycie w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego klauzuli generalnej opartej na zastosowaniu pojęcia nieostrego, organ stosujący ww. przepis ma obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Musi przy tym brać pod uwagę, że celem art. 9 Prawa budowlanego jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, ogólnie obowiązujących przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3501/18, LEX nr 3053465). W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, organy nie przedstawiły argumentacji, która w sposób niewątpliwy uzasadniałaby zastosowanie względem inwestora art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy skoncentrowały swoje rozważania na ustaleniu, że w sprawie nie ma przeciwwskazań, o których mowa w tym przepisie (zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami – w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, stan środowiska), pomijając ustalenie, czy jest ona na tyle wyjątkowa, by wyrażenie zgody na odstępstwo było zgodne z ww. przepisem. Miał też rację Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że spełnienie oczekiwań inwestora do zabudowania nieruchomości według własnej koncepcji, celem pełnego wykorzystania jej powierzchni, nie może być uznane jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie, że Sąd wojewódzki wywiódł z ww. przepisu ograniczenia w zakresie możliwości stosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do nieruchomości, co do których prawo zabudowy zostało już zrealizowane. Sąd ten wskazał jedynie, że ocena spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w kontekście stosowania tego przepisu jako wyjątku, powinna uwzględniać sprawę w całokształcie, a więc także w tym zakresie, czy planowana inwestycja jest np. jedyną możliwą do zrealizowania zabudową na danej działce. Pamiętać bowiem należy, że choć każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, to może to uczynić pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że sprawa na obecnym etapie nie mogła być zakończona. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku W. K. o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Tutaj z takim przypadkiem nie mamy do czynienia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).