II OSK 1998/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 25/21 w sprawie ze skargi D.F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt VII SAWa 25/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej: p.b.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia D.F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej: PINB) z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek D.F. postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w W., gmina N. W skardze kasacyjnej D.F. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie, że niniejsze żądanie nie może zostać rozpoznane jak również, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie obiektu budowlanego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania; 2. art 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez odmówienie skarżącemu statusu strony w niniejszym postępowaniu; 3. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art 81 ust. 4 p.b. poprzez nie wszczęcie przez organy administracyjne postępowania w celu ustalenia czy zarządca budynku Wspólnoty Mieszkaniowej A wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu, w następstwie uznania, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględniania skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego jak również nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w P. Nr [...], w szczególności braku wyjaśnienia niepodjęcia czynności wyjaśniających z urzędu. Skarżący kasacyjnie wniósł o o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotem oceny Sądu I instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności było postanowienie WINB z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek D.F. postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w W., gmina N.. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny do domagania się od organów nadzoru budowlanego, wszczęcia postępowania w prawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana wyżej norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie do odmowy wszczęcia postępowania doszło z przyczyn podmiotowych, dlatego wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., II OSK 2544/19 oraz z 3 listopada 2022 r., II OSK 3357/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Zatem chcąc podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zgodności z prawem, wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia WINB skarżący kasacyjnie winien był więc przedstawić w skardze kasacyjnej argumentację mającą przemawiać za przyznaniem mu legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w W., gmina N. Tego typu argumentacji w skardze kasacyjnej nie zawarto. Nie jest bowiem wystarczające podniesienie zarzutu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony, lecz niezbędnym było poparcie tak postawionego zarzutu stosowną argumentacją, której skarga kasacyjna nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu skupia się natomiast na merytorycznych kwestiach związanych ze stanem technicznym budynku i na tej podstawie stara się wykazać, iż organ nadzoru budowlanego winien był wszcząć postępowanie z urzędu. Kwestie te wykraczają jednak poza granice rozpoznawanej sprawy, w której Sąd I instancji oceniał jedynie prawidłowość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, iż żądanie jego wszczęcia pochodziło od osoby niebędącej stroną. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przedstawieniu argumentacji mającej doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.