III FSK 3382/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 266/20 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości’ 2. oddala skargę, 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 266/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 1 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z 28 maja 2020 r., nr: [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego D. M. z uwagi na przedawnienie należności objętych tytułami wykonawczymi nr [...] oraz [...] - wystawionymi przez Prezydenta Miasta. obejmującymi opłaty za pobyt w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych. W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel - Prezydent Miasta W. podniósł, że nie doszło do przedawnienia dochodzonych należności. Zdaniem Prezydenta, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 422 ust. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277), zgodnie z którym roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym upłynął termin płatności, a termin uiszczenia opłaty za pobyt w Izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji wynosi 14 dni od dnia doręczenia wezwania do jej uiszczenia. Powołał dodatkowo treść art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2019 r., poz. 900, dalej jako O.p.), wskazując, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony, a po przerwaniu biegu terminu przedawnienia, biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Podniósł, że zastosowane w prowadzonym przez Naczelnika postępowaniu egzekucyjnym środki egzekucyjne przerwały bieg terminu przedawnienia należności i z tego powodu do ich przedawnienia nie doszło. Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny prowadzi egzekucję na wniosek wierzyciela na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Zatem zgodnie z zapisami w przedmiotowych tytułach wykonawczych, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu przedawnienia zaległości. Podstawą do takiego działania było wskazanie przez wierzyciela w treści ww. tytułów wykonawczych daty, do której organ egzekucyjny powinien prowadzić egzekucję administracyjną z majątku zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik wypełnił wolę wierzyciela wynikającą wprost z treści bloku E.1 poz. 4 wskazanych powyżej tytułów wykonawczych. Zdaniem Dyrektora za bezpodstawne należało uznać zarzuty wierzyciela dotyczące naruszenia art. 422 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 70 § 4 O.p., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 59 § 3, w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego, mimo braku przesłanek jego umorzenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył wierzyciel – Prezydent Miasta W., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 59 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 tej ustawy, art. 70 § 4 O.p., w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.) oraz art. 422 ust. 11 i 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji uzasadnił i stwierdził, że organy podejmując postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zaniechały uprzedniego zbadania okoliczności prowadzących do przerwania biegu terminu przedawnienia i ich ewentualnego wpływu na termin przedawnienia objętych tytułami wykonawczymi opłat. Ustalenie tych okoliczności jest natomiast niezbędne dla miarodajnej oceny upływu terminu przedawnienia egzekwowanych opłat. Nie można również ocenić jako zasadnego poglądu organu dotyczącego związania określoną przez wierzyciela w tytułach wykonawczych w blokach E1, poz. 4 datą przedawnienia zaległości, po upływie której prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że argumentując zajęte stanowisko Dyrektor przywołał art. 27 § 1 pkt 14 u.p.e.a., zgodnie z którym tytuł wykonawczy zawiera datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. Jednak z treści art. 2 § 1 pkt 8 lit. g u.p.e.a. wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: (...) należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu: (...) administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nałożonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium RP w związku z naruszeniem przepisów dotyczących delegowania pracowników w ramach świadczenia usług; zatem tylko w przypadku egzekucji wymienionej powyżej należności wierzyciel miałby obowiązek określenia i wskazania w treści tytułu wykonawczego daty, do której można taką egzekucję prowadzić. Opłata z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji z pewnością nie należy do katalogu należności objętych art. 2 § 1 pkt 8 lit. g u.p.e.a. Wadliwie więc, w ocenie Sądu I instancji, Dyrektor z brzmienia art. 27 § 1 pkt 14 u.p.e.a. wywodzi obowiązek organu umorzenia postępowania egzekucyjnego w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji na marginesie podniósł, że zgodnie z wzorem tytułu wykonawczego, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1305), w części E.1. poz. 4 tytułu wykonawczego wpisuje się datę przedawnienia należności pieniężnej, jeżeli przepisy prawa nie przewidują przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Skoro do należności z tytułu opłat za pobyt w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 tej ustawy, to jest ona należnością, dla której przepisy prawa przewidują możliwość przerwania biegu terminu przedawnienia. Również z tego powodu, mając na względzie regulacje ustawowe, organ egzekucyjny nie był związany treścią tej – zbędnie wypełnionej – pozycji 4 w części E1 tytułów wykonawczych. Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 422 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędne przyjęcie, że upływ określonego w nim 3 letniego terminu przedawnienia jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia wygaśnięcia opłaty, naruszenia art. 70 § 4 O.p. oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przez ich niezastosowanie w sprawie. Powyższe spowodowało również naruszenie przez organy art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez ich błędne, albowiem co najmniej przedwczesne, zastosowanie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." i w zw. z art. 27 § 1 pkt 14 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez pominięcie w sprawie faktu, że zobowiązany otrzymał odpis tytułu wykonawczego zawierającego wadliwie wpisaną przez wierzyciela datę, do której można prowadzić egzekucję i nie zastosowanie w sprawie art. 8 K.p.a. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uchyleniem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i w zw. z art. 59 § 3 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez zarzut ich błędnego, co najmniej przedwczesnego zastosowania bez uwzględnienia zasady zaufania obywatela do organów administracyjnych wyrażonej w art. 8 K.p.a. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uchyleniem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach lub alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność; 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do wniosku organu wnoszącego skargę kasacyjną i przy braku sprzeciwu strony przeciwnej, zważył co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu. Sąd I instancji uzasadniając zaskarżony wyrok wywiódł i stwierdził, że organy podejmując postanowienie o umorzeniu postępowaniu egzekucyjnego zaniechały uprzedniego zbadania okoliczności prowadzących do przerwania biegu terminu przedawnienia i ich ewentualnego wpływu na termin przedawnienia objętych tytułami wykonawczymi opłat. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne dla miarodajnej oceny upływu terminu przedawnienia egzekwowanych opłat. W ocenie Sądu I instancji nie jest prawidłowy pogląd organu dotyczący związania określoną przez wierzyciela w tytułach wykonawczych w blokach E.1 poz. 4 datą przedawnienia zaległości, po upływie której prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że w tytułach wykonawczych z 4 kwietnia 2017 r. o numerach [...] i [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta W. na zobowiązanego D. M. wypełnione zostały w bloku E.1 pozycje 4 – data do której należność może być dochodzona. Wskazano odpowiednio daty 30 stycznia 2020 r. i 11 lutego 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie powyższych tytułów wykonawczych. Nie jest sporne, że poz. 4 w bloku E.1 tytułów wykonawczych nie powinna zostać wypełniona przez Prezydenta Miasta W. w powyższych tytułach wykonawczych na co wskazuje treść art. 27 § 1 pkt 14 w zw. z art. 2 § 1 pkt 8 lit. g u.p.e.a. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy organ egzekucyjny może pominąć zapisy zawarte w tytule wykonawczym, w sytuacji gdy zostały one dokonane omyłkowo, i w tym zakresie powinien dokonać samodzielnie własnych ustaleń w kontekście wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Warunkiem stosowania przymusu administracyjnego jest ciągłe istnienie źródła kreującego obowiązek jako możliwy do wyegzekwowania. Wymagalność obowiązku (w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 ab initio u.p.e.a.) oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od niej, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., III SA/Wa 1469/07, LEX nr 361255). Wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż wiążące jest dla niego oświadczenie wierzyciela złożone w tytule wykonawczym, że obowiązek ten jest wymagalny. Specyfika postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., III SA/Kr 686/11, LEX nr 1214982, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., III SA/Wa 1178/05, LEX nr 194708). Przesłanką dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest istnienie tytułu wykonawczego sporządzonego przez wierzyciela. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony ani zobowiązany do badania poprawności merytorycznej treści tytułu wykonawczego, jest związany jego treścią. To wierzyciel jest obowiązany sporządzić tytuł wykonawczy według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zawarta w art. 8 § 1 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z poglądem, wedle którego, wierzyciel wystawiając tytuły wykonawcze niepotrzebnie wypełnił pozycję 4 w części E1. Nastąpiło to wbrew brzmieniu art. 27 § 1 pkt 14 u.p.e.a. Jednak organ egzekucyjny dokonując kontroli formalnej przesłanych przez wierzyciela tytułów wykonawczych potraktował wskazaną datę zgodnie z wyjaśnieniami do wzoru tytułu wykonawczego i po upływie tej daty umorzył postępowanie egzekucyjne. Wymogi formalne tytułu wykonawczego nie są przewidziane same dla siebie, ale w celu zagwarantowania zobowiązanemu, iż prowadzone w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne i że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do wykonania którego jest on rzeczywiście zobowiązany. Zobowiązany otrzymał odpis wadliwie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, a więc miał pełne prawo przypuszczać, że egzekucja w przedmiotowej sprawie będzie toczyć się do dnia wskazanego w części E1 poz. 4 tytułów wykonawczych. Samowolne, bo wbrew kompetencjom przyznanym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zmienianie przez organ egzekucyjny treści tytułu wykonawczego stanowi o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i w zw. z art. 59 § 3 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Według art. 59 § 3 u.p.e.a. w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Skoro w tytule wykonawczym wierzyciel określił daty do jakich możliwe jest egzekwowanie dochodzonej należności to upływ wskazanego okresu czasu obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek nie jest już wymagalny. Zobowiązany otrzymał odpis wadliwie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, a więc miał pełne prawo przypuszczać, że egzekucja w przedmiotowej sprawie będzie toczyć się do dnia wskazanego w części E1 poz. 4 tytułów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem wymagalności obowiązku ze względu na błędnie wypełnioną treść tytułu wykonawczego, co bynajmniej nie może być utożsamione z jego faktycznym wygaśnięciem. Zatem, o ile będzie to możliwe w świetle obowiązujących przepisów prawa egzekucja administracyjna dochodzonych obowiązków będzie możliwa na podstawie prawidłowo wypełnionego tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że za treść tytułu wykonawczego odpowiada wierzyciel, zaś rolą organu egzekucyjnego nie jest jego modyfikowanie czy też poprawianie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.