I OSK 2186/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 06 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 452/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. r. nr. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 452/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] i przyznało A. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną Matką od 17 września 2020 r. do 31 marca 2024 r., w wysokości: 1) od 17 września 2020 r. do 30 września 2020 r. – [...] zł, 2) od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. – [...] zł miesięcznie, 3) od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2024 r.-[...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz K. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Przyczyną tego negatywnego rozstrzygnięcia był brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r"). z uwagi na to, że ustalony stopień niepełnosprawności Matki Skarżącej (urodzonej w 1954 r.) istnieje od 8 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zakwestionowało stanowisko organu I instancji wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, ale jednocześnie wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazano, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń; 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kolegium wyjaśniło dalej, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na mocy decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] (dalej również jako: "Decyzja z 2019 r.") Skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad Matką w okresie od 01 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] (dalej również jako: "Decyzja z [...] września 2020 r.") Burmistrz K. działając na wniosek Skarżącej, uchylił Decyzję z 2019 r. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz przyznało Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2020 r. jako początkowej daty wynikającej z decyzji o uchyleniu orzeczenia o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (data wydania decyzji) - do [...] marca 2024 r., zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności. Wyjaśniono że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy wydana została w dniu [...] września 2020 r. na podstawie art. 155 k.p.a. i może wywołać skutki prawne najwcześniej z datą wydania tej decyzji. Zatem dopiero w sytuacji dokonania wyboru przez stronę świadczenia i uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona spełnia wszystkie wymogi warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 452/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istniała możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej Skarżącej, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił, że zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie Skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z: - art. 17 ust 5 pkt 1 lit b oraz art. 27 ust 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną za okres, w którym obowiązywała decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z tą opieką, w sytuacji gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, wbrew literalnej treści powołanej normy prawnej, że ustalenie na Matkę Skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wyklucza przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad Matką, w sytuacji gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę wymagającą opieki stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 3 u.ś.r., poprzez uznanie, iż w sprawie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innej wysokości niż wynikająca z tego przepisu, poprzez dokonanie zaliczenia pobranych innych świadczeń rodzinnych na poczet świadczenia pielęgnacyjnego; W dalszej kolejności zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie, w sytuacji, gdy uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiło z mocą wsteczną, a dokonał tego właściwy organ I instancji w trybie art. 155 k.p.a. (ex nunc); Autor skargi kasacyjnej zarzucił też brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania na obecnym etapie, gdy decyzja uchylająca specjalny zasiłek opiekuńczy stała się ostateczna i prawomocna, gdyż nie została zaskarżona przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika. Wskazano, że Sąd I instancji formułuje zarzuty do decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy w sytuacji, gdy nie była ona przedmiotem zaskarżenia oraz nie uwzględnia, iż przy aktualnym braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a także braku podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w innej wysokości niż wynika to z przepisów prawa, wyrok nie może być wykonany bez naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu odwoławczego nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej II instancji nie było dotknięte wadami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są w części trafne. 1. Zasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Rację ma Sąd I instancji, co do tego, że - co do zasady - jeśli strona skarżąca dokonała wyboru i jednoznacznie wskazała, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że spełnia ona wszystkie przesłanki determinujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie jej przyznać od daty złożenia wniosku. Rację ma też Sąd I instancji przyjmując, że rolą organu jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organów (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21). Niemniej jednak to strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. W niniejszej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. (Decyzja z [...] września 2020 r.) wyraźnie wskazano, że uchylenie Decyzji z 2019 r. następuje od dnia [...] września 2020 r. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). Natomiast na podstawie art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. To strona jest dysponentem wniosku. Nie sposób zatem domniemywać, że intencje strony były inne niż te, którym skarżąca dała wyraz akceptując rozstrzygnięcie wydane "za jej zgodą" (w trybie art. 155 k.p.a.). Rację ma zatem Autor skargi kasacyjnej wskazując w tej sytuacji na związanie organów Decyzją z dnia [...] września 2020 r. i konsekwencje tego zawiązania (art. 110 § 1 k.p.a.). Decyzja z [...] września 2020 r. to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). 2. Zasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Na obecnym etapie - wydane na wniosek strony - rozstrzygnięcie uchylające specjalny zasiłek opiekuńczy - również w zakresie daty - od jakiej uchylono decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, zostało przez skarżącą zaakceptowane. Organy - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - nie dysponowały zatem instrumentami, które pozwalałyby na podjęcie z urzędu działań w tym zakresie. Sąd I instancji nie był zatem w stanie podać wskazań, służących wykonaniu zaskarżonego wyroku. Dlatego też w zaskarżonym orzeczeniu zabrakło konkretnych wskazówek, jak w sposób zgodny z prawem (w świetle treści Decyzji z dnia [...] września 2020 r.) doprowadzić do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od maja do [...] września 2020 r. 3. Zasadnie też zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd I instancji niezasadnie pominął fakt związania decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a. i akceptacji jej treści przez skarżącą. Rację też ma autor skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji sformułował zarzuty dotyczące decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy (Decyzji z [...] września 2020 r.), w sytuacji gdy to nie ta decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Zgodzić należy się z Autorem skargi kasacyjnej, że osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze. W badanej sprawie procedura ta zakończona została Decyzją z [...] września 2020 r. 4. Zasadnie - zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy - Sądowi I instancji zarzucono również naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1 lit b oraz art. 27 ust 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. To jednak dysponent wniosku decyduje o treści żądania złożonego wniosku. Skarżąca zaakceptowała wydane "za jej zgodą" rozstrzygnięcie uchylające Decyzję z 2019 r. od dnia 27 września 2020 r. Wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że w tej sytuacji możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. 5. Rację ma również autor skargi kasacyjnej podnosząc, że w zaistniałej sytuacji zaskarżony wyrok nie może zostać wykonany bez naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, dla ustalenia daty z którą winno być przyznane Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne zasadnicze znaczenie winna mieć - nie moc wiążąca decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. (Decyzja z [...] września 2020 r.), ale - moment złożenia wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. 6. Nie zasługuje natomiast na uznanie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 17 ust. 3 u.ś.r. poprzez uznanie, iż w sprawie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innej wysokości niż wynikająca z tego przepisu, poprzez dokonanie zaliczenia pobranych innych świadczeń rodzinnych na poczet świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że przepis art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji wskazał na konieczność przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości, stanowiącej różnicę pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przeciwnie, użycie określenia "kompensata" wskazuje na to, że świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane za omawiany okres w pełnej wysokości, jednakże w celu uniknięcia sytuacji pobierania równolegle dwóch świadczeń przez skarżącą Sąd I instancji zalecał dokonać kompensaty świadczeń, to jest odstąpić od żądania od skarżącej zwrotu pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wypłacić jej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. 2308/20). Zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r. jest zatem niezasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.