I OSK 2961/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 947/17 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 947/17 oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. J. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu zastosowania wskazanego przepisu (w zakresie, w jakim przepis prawa materialnego powinien być stosowany przez sąd administracyjny), a ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zakresie, w jakim naruszenie tego przepisu przez organy obu instancji skarżąca wskazywała już w skardze z [...] sierpnia 2017 r., w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno się sprowadzać do konkluzji, że w przypadku rozpatrywania wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną nie zostało przyznane osobom uprawnionym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odszkodowanie takie zostało przyznane; II. prawa materialnego, tj. art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 2 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis dekretu o przedawnieniu wyłącza możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. po terminie przewidzianym w przepisie dekretu, w sytuacji gdy ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie mogli dochodzić odszkodowania na podstawie dekretu w związku z ówcześnie obowiązującym ustrojem, zagrożeniem represjami dla poprzedników prawnych, a także niemożnością dochodzenia słusznego odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości; III. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi z 28 sierpnia 2017 r., w sytuacji gdy organy obu instancji w sposób rażący naruszyły art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w zakresie toku postępowania wywłaszczeniowego w latach 1952-1998 (brak przyznania słusznego odszkodowania, brak zakończenia postępowania decyzją dotyczącą odszkodowania), nierozpoznanie istoty materialnoprawnej problemu występującego w przedmiotowej sprawie w ramach uzasadnień decyzji (problem prawny, który był przedmiotem licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, a żadne orzeczenie korzystne dla skarżącej nie zostało przytoczone w uzasadnieniach decyzji), a ponadto samoistne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez powielenie błędu co do lakoniczności uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w szczególności całkowite zaniechanie odniesienia się do licznego orzecznictwa cytowanego przez skarżącą w skardze z [...] sierpnia 2017 r. i podczas rozprawy w dniu 21 marca 2018 r., a dotyczącego bezpośrednio możliwości zastosowania art. 129 u.g.n. do wywłaszczeń dokonanych na podstawie dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę. Wojewoda [...] wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne. W takim przypadku co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazuje, że organy administracyjne zaniechały ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznały istoty materialnoprawnej problemu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. A w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w szczególności brak stanowiska co do licznego orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 129 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przy tym, że nieruchomość objęta wnioskami z [...] i [...] czerwca 2016 r. o ustalenie odszkodowania, zapisana dawniej w księdze wieczystej [...], tom VI, karta 179, położona w P. przy ul. [...], ul. [...] i Placu [...], oznaczona jako parcela nr [...] o powierzchni 425 m2, stanowiąca obecnie działki o numerach: [...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb P., została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. nr [...], wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Niesporną okolicznością jest, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podane stronom do wiadomości poprzez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. [...] stycznia 1953 r., a stało się ostateczne [...] września 1953 r. Żądanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia spadkobierczyni współwłaścicielki przedmiotowych działek – M. J. – zgłosiła zaś [...] czerwca 2016 r. (data wpływu widniejąca na prezentacie na wniosku, k – 1 akt administracyjnych). Stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji wskazuje, że Prezydent Miasta P. umorzył decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku następczyń prawnych dawnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Powodem umorzenia postępowania, zgodnie z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., było przedawnienie z dniem 14 września 1956 r. roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia obecnych działek o numerach: [...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb P. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd Wojewódzki podzielił powyższe ustalenia faktyczne i prawne organów administracyjnych. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ww. dekretu orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość było wydawane w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i wymagało złożenia odrębnego wniosku przez którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego (art. 33 ust. 1 dekretu). Na podstawie art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (ust. 1). W przypadkach istnienia sporu co do własności wywłaszczanej nieruchomości, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1 (art. 39 ust. 2). Sąd wyjaśnił dalej, że skutek przedawnienia roszczenia odszkodowawczego nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Skoro objęte wnioskiem roszczenie jest przedawnione, prawidłowo, zdaniem Sądu, orzeczono o odmowie jego ustalenia. Odnośnie do żądania skarżącej kasacyjnie zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Sąd wskazał, że niewątpliwie przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej dotyczy on tylko roszczeń nieprzedawnionych. Przepis art. 39 dekretu miał charakter bezwzględnie wiążący i musi być brany pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 6 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że ze względu na to, że przedawnienie nastąpiło z mocy prawa, nie jest konieczne zamieszczanie w obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. dotyczących odszkodowań, przesłanki w postaci nieupłynięcia okresu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Innymi słowy, jeśli roszczenie jest przedawnione, to nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że kwestia przedawnienia w prawie administracyjnym nie jest oceniana jednoznacznie, niemniej jednak jednolicie przyjmuje się, że ma ono miejsce zawsze, gdy przepis szczególny je wprowadza. Dekret z 1949 r. wprowadził instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem przedawnione roszczenie nie może być obecnie skutecznie dochodzone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten nie stanowi bowiem nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz dotyczy wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji. W świetle powyższego nie można przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji przypisać błędnego zaaprobowania rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 K.p.a., czy zasady przekonywania ustanowionej w art. 11 K.p.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 77 § 1 K.p.a., którym usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowość ustaleń stanu faktycznego sprawy polega, jej zdaniem, na zaniechaniu dokonania ustaleń w zakresie toku postępowania wywłaszczeniowego w latach 1952 – 1998. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony, choćby z tego powodu, że wniosek skarżącej kasacyjnie dotyczył ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. nr [...]. W tym przedmiocie, tj. ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, była prowadzona sprawa w postępowaniu administracyjnym i decyzja wydana w tym przedmiocie była objęta kontrolą Sądu pierwszej instancji w rozpoznanej sprawie. Nie było więc powodu, aby organy administracyjne prowadziły postępowanie w zakresie żądanym w skardze kasacyjnej. Poczynione zaś przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do daty, w której orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, czy niezłożenia wniosku o odszkodowanie przed 2016 r., nie są kwestionowane. Ani organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionują też, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ww. orzeczeniem, nie zostało ustalone i wypłacone. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz przepisami art. 2, art. 29 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, generalnie należy wskazać, że zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej podniesiona w ramach tych zarzutów zasadza się na kwestionowaniu stanowiska Sądu, że przepis dekretu o przedawnieniu wyłącza możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. po terminie przewidzianym w przepisie dekretu, w sytuacji gdy ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie mogli dochodzić odszkodowania na podstawie dekretu w związku z ówcześnie obowiązującym ustrojem, zagrożeniem represjami dla poprzedników prawnych, a także niemożnością dochodzenia słusznego odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. W ten sposób skarżąca kasacyjnie uzasadnia też zarzut błędnej wykładni art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. roszczenia odszkodowawcze (z tytułu wywłaszczenia) przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Bieg terminu przedawnienia ulega przerwaniu w sytuacji istnienia konieczności wyjaśnienia sporu co do tytułu własności nieruchomości, na co wskazuje treść ust. 2 art. 39 dekretu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł zatem, że skutek przedawnienia nastąpił z mocy prawa i musi być brany pod uwagę z urzędu w postępowaniu administracyjnym. Jak zauważono w piśmiennictwie, w doktrynie cywilistycznej okresu powojennego pojęcie roszczenia definiowano jako "moc prawną domagania się od innych osób pewnej czynności lub pewnego zaniechania", będącą "wpływem prawa podmiotowego", zaś wykonywanie prawa podmiotowego rozumiano jako faktyczne czynności, które urzeczywistniają treść tego prawa, uskuteczniając płynące z niego uprawnienia, jako czynności spełniające cel, dla którego prawo podmiotowe istnieje. (tak: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, System Informacji Prawnej LEX 2014). Przyjęto zatem, że roszczenie odszkodowawcze powstawało z mocy prawa faktycznie z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe. Tylko z tym momentem przejście prawa własności stawało się bowiem "stabilnym" faktem prawnym i tylko z tym momentem można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych pod rygorem skutku prawnego w postaci obowiązku wydania przez organ orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania. Innymi słowy, tylko ostateczne orzeczenie wywłaszczeniowe mogło stać się podstawą wystąpienia o odszkodowanie za pozbawienie właściciela posiadania nieruchomości (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2704/15). Rację też należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak dotyczy tylko roszczeń nieprzedawnionych. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia zaś tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tym przepisem w rozpoznawanej sprawie jest art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który przewidywał przedawnienie roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 3062/14). Powtórzyć należy za Sądem Wojewódzkim, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., lecz dotyczy on wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu – z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji. Powołane natomiast przez skarżącą kasacyjnie wyroki sądów administracyjnych, w których wskazano, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, dotyczyły tych stanów faktycznych i prawnych, w których przepisy aktów prawnych nie przewidywały przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za przejętą na ich podstawie nieruchomość albo roszczenia o odszkodowanie nie przedawniły się z powodu złożenia wniosku w terminie, który nie został następnie rozpoznany. Z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zarówno art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należało uznać za niezasadne. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 Konstytucji RP został postawiony niestarannie, ponieważ przepis ten nie ma mniejszych jednostek redakcyjnych, a przede wszystkim jego treść nie ma zupełnie powiązania z kwestionowanymi przepisami dekretu z 26 kwietnia 1949 r. i u.g.n. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być natomiast precyzyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Z tych powodów zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.