II OSK 2378/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 897/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 listopada 2020 r. nr 183/2020 znak: WOP.7722.0935.2020.SUJ, WOP.7722.0965.2020.SUJ w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedstawienie określonej dokumentacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., II SA/Łd 897/20, oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej P.) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej WINB) z dnia 9 listopada 2020 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedstawienie określonej dokumentacji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu (dalej PINB) z dnia 18 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję złożył P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd podał, że załączone do sprawy akta administracyjne, w tym pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z dokumentacją budowlaną, protokoły oględzin nieruchomości oraz sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych - stanowiły uprawnioną postawę do zastosowania przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie dowodowe i wyjaśniające, poprzedzające wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego, wymaga bowiem znacznego uzupełnienia na okoliczność zgodności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej ze wszystkimi przepisami prawa, nie zaś tylko zgodności z przepisami planu miejscowego oraz na okoliczność adresata zobowiązanego do doprowadzenia stacji bazowej do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zakres tego postępowania określa art. 48 ust. 2 zd. pierwsze i ust. 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że koniecznymi do zbadania i ustalenia w toku postępowania są dwie normatywne okoliczności, a mianowicie po pierwsze, ustalenie podmiotu obowiązanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa oraz po drugie, zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, planem miejscowym, a w przypadku niektórych inwestycji oddziałujących niekorzystnie na środowisko również z przepisami o ochronie środowiska. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że już samo wadliwe ustalenie przez organ I instancji podmiotu zobowiązanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa, choćby było to – jak w tej sprawie – wynikiem zaniechania obowiązkowi informacyjnemu przez skarżącą Spółkę jako dotychczasowego właściciela nieruchomości i inwestora, skutkuje zastosowaniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Prowadzi to bowiem do kwalifikowanej wady postępowania, wyczerpującej przesłanki wznowienia postępowania, tj. naruszenia dwu fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i wynikających z niej gwarancji ochrony prawnej oraz zasady dwuinstancyjności i wynikającego z niej prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej, usytuowane na różnych szczeblach struktury administracyjnej. Sąd podał, że skarżąca Spółka podniosła, lecz dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, że przed wydaniem postanowienia pierwszoinstancyjnego nastąpił podział Spółki, w wyniku którego część dotychczasowego jej majątku, w tym nieruchomość stanowiąca część terenu spornej inwestycji, została przydzielona powstałej w wyniku podziału Px. sp. z o.o. Z uwagi na tę okoliczność skarżąca Spółka w zażaleniu zarzuciła organowi I instancji skierowanie postanowienia z dnia 18 września 2020 r. – jak wprost stwierdziła – "do niewłaściwego podmiotu" i podniosła, że "z tej tylko przyczyny konieczne jest jego uchylenie". W konsekwencji Spółka wniosła alternatywnie w petitum zażalenia o "uchylenie go w całości wraz z przekazaniem do ponownego rozpoznania organowi I instancji". A zatem sama Spółka dostrzegała konieczność podjęcia przez organ zażaleniowy rozstrzygnięcia kasacyjnego procesowego połączonego z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu również druga ze wskazanych okoliczności nie została przez organ I instancji wyjaśniona. Analiza uzasadnienia postanowienia tego organu prowadzi do wniosku, że ta kwestia nie była przedmiotem uwagi PINB, choć organ ten miał świadomość charakteru spornej inwestycji i jej potencjalnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu tego postanowienia nie ma ani jednej wzmianki w tym zakresie, a w rozstrzygnięciu zobowiązania do przeprowadzenia postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Jest to o tyle istotne, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do tego, iż doszło do samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej powodującej zmianę parametrów technicznych i użytkowych tej stacji. Uzasadnione było zatem co najmniej zbadanie przez właściwy organ środowiskowy czy nie jest to inwestycja mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839; dalej "rozporządzenie"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), jak również w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 16, 77 § 1, 101 i 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia w wyniku: a) naruszenia przepisu art. 64e p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu połączone z niewłaściwymi i nieuprawnionymi na tym etapie postępowania wskazaniami organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz sformułowanie błędnych wytycznych w zakresie wykładni prawa, podczas gdy rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd winien ocenić jedynie wystąpienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; b) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na nakazaniu organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości; c) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisu 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w związku z wykazaniem przez organ I instancji, że wskazywana przez organ II instancji "nielegalna rozbudowa" przedmiotowej stacji bazowej nie miała miejsca, umorzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji było w pełni zasadne; d) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 7a, 77 § 1, 80 k.p.a. polegającego na nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: a. pominięciu przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia emisji i bezpodstawne uznanie, że organ I instancji nie zweryfikował wpływu montażu urządzeń dokonanych przez skarżącą kasacyjnie składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko; b. bezpodstawnym uznaniu, iż w wyniku montażu przez skarżącą kasacyjnie urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego rozbudowy; c. rozstrzygnięciu wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej kasacyjnie i w rezultacie nałożenie na nią obowiązków, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. okazałyby się bezprzedmiotowe - co jest szczególnie rażące biorąc pod uwagę doprecyzowanie przez ustawodawcę z dniem 25 października 2019 roku brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b., które usunęło wcześniejsze rozbieżności orzecznicze co do jego rozumienia i możliwości praktycznego zastosowania. e) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo iż w sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i stwierdził, że wszelkie czynności podejmowane przez skarżącą kasacyjnie w związku z budową i eksploatacją przedmiotowej stacji bazowej są zgodne z prawem, zasadne było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy - co w pełni uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu; f) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegającego na niedziałaniu WINB w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzaniu postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie organowi I instancji prowadzenia postępowania w trybie legalizacyjnym w odniesieniu do robót budowlanych, które nie stanowiły samowoli budowlanej; g) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II Instancji przepisu art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięciu, że działanie organu I instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"; oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, to jest: 2. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. poprzez niewłaściwe uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; 3. art. 25 w zw. z art. 5 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez niedostrzeżenie, że dokonana mocą ww. ustawy zmiana brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. znajdzie zastosowanie do postępowania ocenianego w niniejszej sprawie, jako że bezsprzecznie stanowi ono postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych - jeśli miałoby ono ponownie toczyć się przed organem I instancji, a ww. zmiana brzmienia przepisu wskazanego w pkt 2 powyżej, usunęła wcześniejsze wątpliwości orzecznicze odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą kasacyjnie ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; 4. art. 152 w zw. z art. 122a ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co słusznie uznał organ I instancji za przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska. Pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. Stowarzyszenie E. przedstawiło swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, przedstawiając szeroką argumentację krytyczną wobec stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 16, 77 § 1, 101 i 105 § 1 k.p.a., gdyż nie stosował art. 64e p.p.s.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, sprzeciw przysługuje tylko od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale nie od postanowienia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (wyroki NSA z 13 grudnia 2018 r., II FSK 2408/18, LEX nr 2638805; z 30 maja 2018 r., I GSK 2146/18, LEX nr 2499981; postanowienie z 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019/3/45). WSA słusznie też ocenił, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony – kontrolowane postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd I instancji, uznając postanowienie WINB za prawidłowe, należycie wykazał, z jakich przyczyn należało uchylić postanowienie organu I instancji i jakie okoliczności trzeba przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnić i zbadać. Wbrew też stanowisku Spółki, organ II instancji zasadnie uznał, a WSA słusznie stanowisko to zaakceptował, że w okolicznościach niniejszej sprawy wykonywane przez P. roboty budowlane stanowiły samowolną rozbudowę. Przeciwne stanowisko P., wyrażone także w pozostałych zarzutach, jest wynikiem przyjętego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę założenia, że wykonywane przez nią roboty budowlane – stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania postanowienia organu I instancji) – nie wymagały pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie były to więc roboty budowlane, o jakich była mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., II OSK 1899/20 (LEX nr 3586812), stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 p.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b p.b.) wymagający pozwolenia na budowę. W powyższym wyroku NSA podkreślił, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 (jak też art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, może mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie może być tym samym interpretowany z pominięciem okoliczności, czy wykonana instalacja stanowi rozbudowę już istniejącej stacji bazowej. W sytuacji, gdy instalacja dodatkowych anten czy osprzętu technicznego prowadzi do zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej, to takie przedsięwzięcie należy uznać za rozbudowę tej stacji, a nie instalowaniu urządzeń. Nie ulega wątpliwości, że rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na jej parametry użytkowe i techniczne. Jak podkreśla się zaś w orzecznictwie, roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W pełni podzielając powyższe stanowisko za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.; art. 7, 7a, 77 § 1, 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a.; art 12 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, to jest: art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b; art. 25 w zw. z art. 5 pkt 2 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; a także art. 152 w zw. z art. 122a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w wyniku zaskarżonego postanowienia istotne dla rozstrzygnięcia kwestie zostaną poddane rozstrzygnięciu w ponownie toczącym się postępowaniu. Wiele zatem z kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie będzie ponownie rozpatrzone. Zaskarżone postanowienie bowiem kwestii tych nie przesądza. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.