II OSK 2047/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 839/20 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., nr WOP.7721.95.2015.KK w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 839/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., nr WOP.7721.95.2015.KK, którym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Powiecie Gdańskim z dnia 16 lipca 2020 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 5 m3, zlokalizowanych na dz. nr [...], na terenie rodzinnych ogrodów działkowych "[...]", na działce ogrodniczej [...], w miejscowości B., gmina Pruszcz Gdański – budynek łącznie z tarasem o powierzchni zabudowy 54 m2. Sąd I instancji powołał się na treść art. 129 § 2 K.p.a. i wskazał na okoliczność doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 § 4 K.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dniu 4 września 2020 r. skarżąca wniosła zaś odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skarżąca wskazała, że nie mogła terminowo wnieść odwołania na skutek zagrożenia epidemicznego i wprowadzanych obostrzeń, bowiem przebywając od połowy lipca 2020 r. u rodziny w okolicach Opola wobec obawy przed zarażeniem koronawirusem nie zdecydowała się na powrót do miejsca zamieszkania przed końcem sierpnia. O fakcie wydania decyzji dowiedziała się podczas wizyty w siedzibie organu I instancji w dniu 28 sierpnia 2020 r. Zaznaczyła, że wobec pobytu poza domem nie miała możliwości odbioru wysłanej do niej decyzji. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny. Przytoczony przepis określa: zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego oraz przesłankę przywrócenia terminu, tj. uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę braku winy w niedopełnieniu określonej czynności procesowej w wyznaczonym terminie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284; oraz wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2369/16). Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna i nieprzezwyciężalna. W ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, że skarżąca nie spełniła tego wymogu. Jak wskazała sama skarżąca powodem spóźnienia w złożeniu odwołania od ww. decyzji o nakazie rozbiórki była niemożność odbioru tej decyzji wobec pobytu poza miejscem zamieszkania i nieplanowane przedłużenie pobytu wobec stanu wzrostu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Oceniając wskazane okoliczności mające uprawdopodobnić brak winy skarżącej w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania to pierwszym jest około miesięczny pobyt skarżącej poza miejsce zamieszkania pomimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu w przedmiocie samowolnej zabudowy działki na terenie rodzinny ogrodów działkowych. Już sam wyjazd bez zasięgnięcia informacji w organie prowadzącym postępowanie o planowanym terminie wydania decyzji przed wyjazdem oraz w trakcie pobytu poza domem ocenić należy jako brak należytej dbałości o własne sprawy. Sąd podzielił stanowisko orzekającego organu, że wobec zapoznania się przez skarżącą z aktami sprawy w dniu 19 czerwca 2020 r. powinna ona spodziewać się rozstrzygnięcia w okresie wakacyjnym i z pewnością wystosowana prośba do organu o niedoręczanie pism w okresie lipiec i sierpień zapobiegłaby uchybieniu przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania. Jednak skarżąca nie zadbała należycie o to, aby zagwarantować sobie możliwość odebrania decyzji i wniesienia odwołania w terminie. Także kontakt telefoniczny z organem w okresie pobytu poza domem pozwoliłby skarżącej uzyskać informacje o fakcie wydania decyzji, jej wysyłki oraz rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania. Zachowanie skarżącej należy ocenić jako niedbalstwo, a to powoduje, że nie sposób nie przypisać skarżącej winy w uchybieniu terminowi. Okoliczność natomiast istniejącego stanu epidemii i związanych z nim obostrzeń nie może bezwzględnie usprawiedliwiać i sama przez się tłumaczyć w każdym przypadku naruszenia obowiązujących przepisów, w tym dotyczących przekroczenia terminów procesowych. Skarżąca nie wyjaśniła we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – poza przywołanym zaleceniem ograniczenia przemieszczania się, do którego i tak skarżąca się nie zastosowała wyjeżdżając – przez jakie konkretnie obostrzenia nie była w stanie złożyć odwołania w przepisanym prawem terminie. Bowiem w stanie epidemii udała się do siedziby organu I instancji zapoznać się z aktami sprawy, wyjechała poza miejsce zamieszkania, następnie wróciła i znowu udała się do organu w dniu 28 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko orzekającego organu, że niedochowanie przez skarżącą terminu do złożenia odwołania nie nastąpiło wskutek przeszkody niemożliwej do usunięcia nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, lecz było wynikiem niedołożenia przez nią należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej należycie o swoje interesy, tj. z użyciem miernika powszechnie wymaganej staranności. O braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej, co w okolicznościach niniejszej sprawy, jak przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu, nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winny, a zatem stanowisko organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania należało uznać za prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi podczas gdy skarżąca kasacyjnie wykazała, że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB; - art. 58 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB podczas gdy skarżąca należycie uprawdopodobniła, że do uchybienia terminowi doszło na skutek siły wyższej z przyczyn niezależnych od niej; - art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania jej uczestnika do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak uwzględnienia w niniejszej sprawie okoliczności, że skarżąca jest w podeszłym wieku posiadającą choroby współistniejące, nieposiadającą wiedzy prawniczej, a kraju ogłoszony jest stan pandemii; - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji sformułował błędną ocenę prawną, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PINB podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła fakt uchybieniu terminu bez jej winy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca powinna uwzględnić, że odwołanie się w art. 58 § 1 K.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony lub osób, którymi się ona posłużyła, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1773/19). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Także powoływanie się na ogólny stan zdrowia i "podeszły wiek" strony postępowania nie może stanowić skutecznej podstawy do stwierdzenia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Wymagane jest w tym zakresie wykazanie, że powoływane okoliczności stanowiły niemożliwą do przezwyciężenia przyczynę niedochowania terminu. Konieczne jest zatem w takim przypadku wykazanie przez wnioskodawcę, że jego stan zdrowia, czy jakieś "ułomności" związane z wiekiem były takiego rodzaju, iż nie pozwalały na terminowe wykonanie czynności. Nie każda choroba, czy też sam w sobie "podeszły wiek" strony, jest przeszkodą do terminowego dokonania określonej czynności procesowej. W tym zakresie skarżąca najpóźniej w skardze kasacyjnej nie uprawdopodobniła zaistnienia takiego jej stanu (np. psychofizycznego), który miałaby taki wpływ na stan jej zdrowia, który uniemożliwiałby właściwe działanie. W odniesieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej stanu epidemii, Naczelny Sąd Administracyjny rozumie trudną sytuację obywateli związaną ze stanem epidemii COVID-19, i zdaje sobie sprawę z utrudnień związanych z dostępem do urzędów i usług, jednakże sam ten fakt nie może w tej sprawie stanowić podstawy do przywrócenia terminu, tym bardziej, że, jak trafnie wskazał organ administracyjny, skarżąca pomimo obowiązywania stanu epidemii stawiła się dwukrotnie w PINB, najpierw 19 czerwca 2020 r., zapoznając się z aktami sprawy, a następnie 28 sierpnia 2020 r., dowiadując się o wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki. A zatem w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności oraz ogólnej argumentacji skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazywany stan epidemii i stan zdrowia skarżącej, czy też nieznajomość prawa, mogło stanowić obiektywnie istniejącą przeszkodę w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Co do zasady to zainteresowany musi wykazać, że w tej konkretnej sprawie wystąpiły obiektywne i niezależne od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie (por. wyrok z 30 listopada 2021 r., I OSK 1112/21). W niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie zaistniały jakieś nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiły jej wniesienie odwołania w terminie. Skarżąca pomimo stanu epidemii wyjechała z miejsca zamieszkania do rodziny koło Opola i co do tego faktu nie była w kontakcie z organem celem zagwarantowania sobie możliwości terminowego wniesienia odwołania, pomimo że po zapoznaniu się z aktami sprawy mogła w najbliższym czasie oczekiwać, iż PINB wyda w sprawie akt administracyjny. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W tym zaś zakresie skarżąca nie wykazała skutecznie, aby organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego pomimo normatywnej treści art. 58 § 1 K.p.a., która wymaga zbadania sprawy pod kątem istnienia nadzwyczajnych okoliczności, i czy strona zainteresowana dochowała należytej staranności. Skarżąca nie wykazała aby wskazywane okoliczności można było uznać jako przeszkody nie do przezwyciężenia, w sytuacji gdy wystarczyło skontaktować się z organem celem wskazania, że skarżąca wyjeżdża na dłuższy czas do rodziny. Dlatego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie WINB o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., należy wskazać, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią podstawy prawnej, na podstawie której orzeka Sąd Administracyjny. Dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagane jest przywołanie odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tj. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny z ewentualnym powiązaniem z przepisami K.p.a. Niemniej odnosząc się do argumentacji tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że skarżąca wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wykazała aby należycie uprawdopodobniła, że do uchybienia terminowi doszło na skutek siły wyższej z przyczyn niezależnych od niej, o czym już wyżej była mowa. Ponadto obiektywnie rzecz biorąc, zaistniałe w sprawie okoliczności oraz ich ocena przez organ nie świadczy aby w sprawie postępowanie było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jej uczestnika do władzy publicznej. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W istocie za pomocą tego zarzutu próbuje podważyć się ocenę prawną Sądu I instancji, w sytuacji gdy art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy sformułowana przez Sąd I instancji ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełnia zaś wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.