I OSK 421/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r. nr 201/P/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r. I SA/Wa 1759/20, oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2020 r. nr 201/P/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 201/P/2020 z 25 maja 2020 r., nr SPN-P.7581.19.2014, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Starosty Sierpeckiego, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 201/P/2020 z 25 maja 2020 r. nr SPN- P.7581.19.2014, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Starosty Sierpeckiego, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przyjął a priori, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany do 2010 roku, zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; II. prawa materialnego: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia - zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją; b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., jak również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mają jedynie charakter blankietowy (wynikowy), a zatem ich zastosowanie w danym przypadku wynika tylko z przyjętej przez sąd albo organ odwoławczy (w postępowaniu administracyjnym) oceny prawnej zaskarżonego aktu. Samodzielnie nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy kasacyjnej. Nie można też było zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że w toku postepowania organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Treść zarzutu podniesionego w pkt I.3. skargi kasacyjnej odwołuje się głównie do ustaleń z zakresu terminów realizacji inwestycji i w istocie rzeczy dotyczy nieprawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Do zagadnień tych w sposób wyczerpujący odniósł się Sąd I instancji wskazując, że art. 137 pkt 2 u.g.n. został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem przepis ten traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił również, że wniosek o zwrot nieruchomości został w tej sprawie skutecznie złożony dopiero w 2011 r. Zaznaczyć należy, że w tej ostatniej kwestii ocenę o złożeniu skutecznego wniosku dopiero w 2011 r. podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji (kombinatu sportowego) z udziałem skarżącej kasacyjnie, w wyroku z 4 grudnia 2024 r. I OSK 2012/21. NSA stwierdził tam, że "Ostatecznie (mając na uwadze ówczesne regulacje prawne) kompletny wniosek zwrotowy został złożony przez wszystkie uprawnione osoby dopiero w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną." Zauważyć w związku z tym należy, że "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. (...) Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku" (wyrok NSA z 13.06.2023 r. II OSK 1997/20, LEX nr 3589523). "Ratio legis regulacji z art. 170 i 171 p.p.s.a. polega na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię)" (wyrok NSA z 14.11.2023 r. I FSK 2540/21, LEX nr 3745065). Wyjaśnić też należy, że orzeczenia, na które powołuje się skarga kasacyjna, a które przyjmują inne rozumienie art. 137 ust. 1 u.g.n., zapadły przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 i tezy w nich zawarte nie mogą być w aktualnym stanie prawnym uznane za poprawne. Uzasadnienie zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. jest natomiast abstrakcyjne, odwołuje się wyłącznie do tez z orzecznictwa oderwanych od okoliczności tej konkretnej sprawy, co uniemożliwia zakwestionowanie konkretnych ustaleń poczynionych przez organy i Sąd I instancji. Te zaś zgodnie przyjęły, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot stanowiła część gruntów wywłaszczonych "pod budowę kombinatu sportowego", a zatem zespołu, kompleksu obiektów powiązanych organizacyjnie służących celom sportowym. Jak wynika z niepodważanych ustaleń, na nieruchomościach tych kolejno w oparciu o: decyzję ustalającą warunki zabudowy (decyzja z 11 stycznia 2007 r.) i decyzję o pozwoleniu na budowę (z 22 października 2008 r.), wybudowana została hala sportowo-widowiskowa "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a następie udzielono pozwolenia na użytkowanie tego obiektu (decyzja z 12 listopada 2010 r.). Na działce nr [...] znajdują się kable energetyczne zasilające obiekt i tereny wokół niego, zaś na działce nr [...] urządzono chodniki, trawniki, tereny zieleni i ogrodzenie. Ponadto znajduje się tam stacja transformatorowa, latarnie oświetlające tereny wokół hali, gazociąg g160, wodociąg W225/400 doprowadzający wodę lodową do hali, sieć wodociągowa zasilająca halę "[...]", kanalizacja deszczowa obsługująca halę i tereny wokół niej oraz sieć telekomunikacyjna obsługująca halę. Znajdują się też parkingi dla autokarów obsługujących obiekt. Podzielić należy też pogląd Sądu I instancji, że budowa infrastruktury technicznej koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli infrastruktura techniczna związana jest z realizacją inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Trafne jest też spostrzeżenie Sądu I instancji, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia jest budowa obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, wieloetapową, która może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. W tej sytuacji uznać należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany mimo wybudowaniu skateparku dopiero w latach 2012-2013, gdyż obiekt ten stanowi jedynie modyfikację lub dopełnienie podstawowego zadania inwestycyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd I instancji nie dostrzegł, albo też zignorował fakt, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym wywłaszczenie nieruchomości pod realizację inwestycji, która powstała na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, byłoby niemożliwe. Wywłaszczenie dopuszczalne jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem budowa hali widowiskowo- sportowej nie powinna i nie mogła być kwalifikowana jako cel publiczny, na którego realizację dopuszczalne byłoby wywłaszczenie. Powstały obiekt miał bowiem charakter czysto komercyjny a zatem brak było jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia tezy, że jego realizacja służyła celom publicznym. Okoliczność tę potwierdzać zaś miał fakt, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w postaci hali "[...]" poprzedzone było wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia 11 stycznia 2007 r. nr 7/2007 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr 189/2008 o zmianie warunków zabudowy dotyczącej budowli i części podziemnych budynków. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przywołanej wyżej decyzji nr 7/2007, inwestycja celu publicznego winna być lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zaistniałej zatem sytuacji, zdaniem skarżącej, na nieruchomości objętej zwrotem nie zrealizowano żadnego celu publicznego. Zauważyć w tej sytuacji należy, że przedmiotowe powstępowanie dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem kwestie związane ze zgodnością z prawem samego wywłaszczenia, czy też prawidłowością decyzji wydawanych w toku realizacji procesu inwestycyjnego, dotyczącego realizacji celu owego wywłaszczenia, pozostawało poza granicami postępowania zwrotowego. W związku z tym zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów proceduralnych i to w dodatku o charakterze istotnym, a które miałoby polegać na braku odniesienia się przez Sąd (a wcześniej przez organy) do wyżej wskazanych zagadnień nie było uprawnione. Poza tym, nawet przy przyjęciu, iż procedura, w której następowała w tym przypadku realizacja celu wywłaszczenia, nie była właściwa dla realizacji celu publicznego, określonego w decyzji wywłaszczeniowej, to nie można było wywodzić, iż okoliczność ta - w realiach rozpoznawanej sprawy – mogła dowodzić, że budowa Centrum Widowiskowo-Sportowego "[...]" w Płocku nie stanowiła realizacji celu publicznego o jakim była mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana jeszcze w 1974 r., a zatem gdy w Polsce panował zupełnie inny ustrój społeczno-polityczny aniżeli ten, który panował w okresie realizacji tego celu. Zgodność samego wywłaszczenia z prawem można było natomiast podważać w ewentualnym postępowaniu nadzorczym wobec decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się jeszcze dodatkowo do częściowo już omówionych kwestii z zakresu zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas, gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. Termin ten zaś rozpoczął swój bieg w dniu 1 stycznia 1998 r., co oznaczało, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a to z kolei oznaczało, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy takim rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., jaki wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, co omówiono już wcześniej, nie mieliśmy w tej sprawie do czynienia ze zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.