I OSK 2012/21

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 724/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 724/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2019 r. nr [...] o: 1. odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...]o powierzchni [...] ha, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, na rzecz spadkobierców byłych właścicieli w/w nieruchomości – A.B., A.K., J. K., R. K., S.S., J.S. i M. S., 2. umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ww. nieruchomości a prowadzonego z wniosków W.M. i W. S. (spadkobierców W.M.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. znak [...], podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. znak: [...], podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przyjął a priori, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest: 4) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia - zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją, b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas, gdy w rzeczywistości, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci błędniej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (bez podania miejsca publikacji ustawy) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., jak również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mają jedynie charakter blankietowy a zatem ich zastosowanie w danym przypadku wynika tylko z przyjętej przez sąd albo organ odwoławczy (w postępowaniu administracyjnym) oceny prawnej zaskarżonego aktu. Nie można też było zgodzić się ze skarżącą, że Sąd Wojewódzki w sposób nieprawidłowy przyjął, iż w toku postepowania organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. W niniejszym bowiem przypadku stan faktyczny został w dostateczny sposób wyjaśniony. Z ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd Wojewódzki, wynikało, że działając na wniosek [...] w [...], Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 18 września 1974 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1,2,3 ust. 1, art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m kw. położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] będącej własnością: H.S. w 110/120 części, W.M. w 4/120 części, J. S. i H. B. w 3/120 części oraz H. i M.małż. K.w 3/120 części. Celem zaś owego wywłaszczenia była budowa kombinatu sportowego. Jednocześnie organ przyznał dotychczasowym właścicielom w/w nieruchomości należne im odszkodowanie. Obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowiła zaś część działki ewidencyjnej nr [...] a która - z dniem 1 stycznia 1999 r. - stała się własnością Województwa Mazowieckiego (vide: decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 września 2000 r. nr [...]). Województwo nieruchomość tę przekazało z kolei Gminie [...] do użytkowania z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo - sportowej. Następstwem tego Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 22 października 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie [...] na budowę w/w hali sportowo - widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną na ok. 3 500 widzów. Projekt ten obejmował zaś m. in. przedmiotową działkę nr [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 12 listopada 2010 r. nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie wybudowanej hali sportowo – widowiskowej a zatem w rezultacie budowa obiektu sportowego zakończyła się w 2010 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli w części byli jej właściciele oraz w części ich spadkobiercy, to jest: A.K., W.S., W. M., J.S., S.S., M. S., R. K., A.B., J.K.. Ostatecznie (mając na uwadze ówczesne regulacje prawne) kompletny wniosek zwrotowy został złożony przez wszystkie uprawnione osoby dopiero w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Dodać też trzeba, że W.S. i W.M. (spadkobiercy W. M.) pismem z dnia 28 lipca 2014 r. cofnęli swoje wnioski. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organy ustaliły, że na części działki nr [...] znajdowała się część drogi dojazdowej do Centrum Widowiskowo - Sportowego "[...]" zaś cześć terenu została zagospodarowana zielenią - trawnikiem. Centrum Widowiskowo - Sportowe "[...]" stanowiło przy tym wielofunkcyjną halę sportowo – widowiskową, która wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizowała cele kombinatu sportowego, to jest: umożliwiała rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu (piłka ręczna, siatkówka, koszykówka) a także prowadzenie zajęć treningowych sportowcom różnych dyscyplin, a co miał realizować kombinat sportowy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, trafne więc było stanowisko Wojewody, że wzniesienie hali sportowo-widowiskowej " [...]" wraz z infrastrukturą stanowiło w istocie zrealizowanie w tym przypadku celu wywłaszczenia, choć w sposób zmodyfikowany, to jest w sposób adekwatny do celów i potrzeb wznoszenia obiektów sportowych w XXI wieku. Sąd podkreślił bowiem w tym miejscu, że skoro realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła po upływie kilkudziesięciu lat od określenia jego przedmiotu we wniosku wywłaszczeniowym, to musiało to nastąpić z uwzględnieniem potrzeb stworzenia obiektu nowej generacji, to jest spełniającego dodatkowo funkcje widowiskowe. Jednocześnie – jak nadmienił Sąd - wskazana modyfikacja nie zmieniła charakteru celu wywłaszczenia jakim była budowa obiektu sportowego obiektu a jedynie dodawała mu dodatkową funkcję. Poza tym Sąd Wojewódzki, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13) wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczyły (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa, wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To zaś oznaczało, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że określenie celu wywłaszczenia jako budowy kombinatu sportowego także musiało być ocenione jako nieostre i otwarte a zatem nie pozwalające na jednoznaczne ustalenie, jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać. W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro (cyt.): "celem dokonanego w 1974r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń kombinatu sportowego, jednakże którego funkcja jako obiektu sportowego nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie hali sportowo-widowiskowej "[...]" wraz z infrastrukturą w jej obecnym kształcie z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Pozostaje bowiem w ścisłej relacji ze sportowym funkcjonowaniem obiektu z uwzględnieniem współczesnych standardów wznoszenia tego typu inwestycji. Mimo zatem, że cel wywłaszczenia został zmodyfikowany (skoro decyzja wywłaszczeniowa nie wspomina o obiekcie widowiskowym), to należy uznać, że powyższe nastąpiło bez uszczerbku dla założenia głównego, co oznacza, że ostatecznie został on zrealizowany (...). Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia . Skoro zaś zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem w sprawie niniejszej jako obiekt spełniający wymogi kombinatu sportowego, to warunkiem powyższego jest wykazanie że hala sportowo-widowiskowa "[...]" faktycznie nie jest w celach sportowych wykorzystywana, gdyż samo wykorzystanie jej dla celów widowiskowych funkcji sportowej jej nie pozbawia". Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzała się skarżąca, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnosiła, że Sąd I instancji nie dostrzegł, albo też zignorował fakt, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym wywłaszczenie nieruchomości pod realizację inwestycji, która powstała na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, byłoby niemożliwe. Wywłaszczenie dopuszczalne jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem budowa hali widowiskowo- sportowej nie powinna i nie mogła być kwalifikowana jako cel publiczny, na którego realizację dopuszczalne byłoby wywłaszczenie. Powstały obiekt miał bowiem charakter czysto komercyjny a zatem brak było jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia tezy, że jego realizacja służyła celom publicznym. Okoliczność tę potwierdzać zaś miał fakt, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w postaci hali "[...]" poprzedzone było wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2007 r. nr [...] r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr [...] o zmianie warunków zabudowy dotyczącej budowli i części podziemnych budynków. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przywołanej wyżej decyzji nr [...], inwestycja celu publicznego winna być lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zaistniałej zatem sytuacji, zdaniem skarżącej, pozostało poza obszarem zainteresowania tak organów administracji, jak i Sądu I instancji, (cyt.): "z jakiej przyczyny inwestycja, która rzekomo miałaby stanowić cel publiczny, dla realizacji którego dokonano wywłaszczenia, została zakwalifikowana jako taka, dla której należało uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a nie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego". W ocenie skarżącej, odwołującej się w tym zakresie do szeregu orzeczeń sądów wojewódzkich, również cel wywłaszczenia powinien zostać w decyzji o wywłaszczeniu określony ściśle i konkretnie i nie należało go interpretować rozszerzająco, zatem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Odwoływanie się natomiast przez Sąd Wojewódzki do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13) nie było trafne, gdyż (cyt.): "Przywołana przez Sąd teza o możliwości ogólnikowego określania celu wywłaszczenia i następczego jego <> z uwzględnieniem <> została wyrwana z kontekstu i nie przystaje do realiów niniejszej sprawy. Przedmiotem powołanej sprawy była ocena zasadności wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na cele lotniska wojskowego, i ostatecznie na cele lotniska wykorzystanej." Ponadto w skardze kasacyjnej wskazywano także na fakt, iż Sąd I instancji przemilczał okoliczność, że w dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 20 lutego 2006 r. opublikowane zostało ogłoszenie Zarządu Województwa Mazowieckiego, w którym tenże organ, działając na podstawie przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadamiał, że Województwo Mazowieckie - jako właściciel "trzech dawnych działek ewidencyjnych, które w 1974 r. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę kombinatu sportowego, w tym części działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...], stanowiącej współwłasność: H. S., H.B. i J. S., H. i M. K., W. M., miał zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, i wobec tego informował o przysługującym poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawie do wystąpienia do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości. Informacja ta wprawdzie, mimo, że nie stanowiła skutecznego zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny aniżeli cel wywłaszczenia, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 293/12, to – zdaniem skarżącej – stanowiła jednak podstawę dla sformułowania wniosku, że nawet Województwo Mazowieckie, będące właścicielem rzeczonych nieruchomości, działało w przekonaniu, że plany inwestycyjne nie odpowiadały celowi, dla realizacji którego dokonano wywłaszczenia. Wg skarżącej, Sąd I instancji nie odniósł się również do jej twierdzeń, iż w sprawie nie zostały dokonane właściwe ustalenia (cyt.): " odnośnie do tego, w jakim celu faktycznie Hala jest wykorzystywana, oraz czy przypadkiem nie jest tak, że de facto nie spełnia ona funkcji sportowej, lecz raczej funkcję hali widowiskowej". W ocenie składu orzekającego nie można było podzielić wyżej przedstawionych zarzutów skarżącej. Przede wszystkim podkreślić wypada, iż przedmiotowe powstępowanie dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a zatem kwestie związane ze zgodnością z prawem samego wywłaszczenia czy też prawidłowością decyzji wydawanych w toku realizacji procesu inwestycyjnego, dotyczącego realizacji celu owego wywłaszczenia, pozostawało poza granicami postępowania zwrotowego. W związku z tym zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisów proceduralnych i to w dodatku o charakterze istotnym, a które miałoby polegać na braku odniesienia się przez Sąd (a wcześniej przez organy) do wyżej wskazanych zagadnień nie było uprawnione. Poza tym nawet przy przyjęciu, iż procedura, w której następowała w tym przypadku realizacja celu wywłaszczenia, nie była właściwa dla realizacji celu publicznego, określonego w decyzji wywłaszczeniowej, to nie można było wywodzić, iż okoliczność ta - w realiach rozpoznawanej sprawy – mogła dowodzić, że budowa Centrum Widowiskowo-Sportowego "[...]" w [...] nie stanowiła realizacji celu publicznego o jakim była mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana jeszcze w 1974 r. a zatem gdy w Polsce panował zupełnie inny ustrój społeczno-polityczny aniżeli ten, który panował w okresie realizacji tego celu. O ile więc w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej wszystkie inwestycje większego rozmiaru ( w tym oczywiście kombinaty) nie mogły być realizowane jako inwestycje prywatne to w państwie już demokratycznym sytuacja przedstawiała się zupełnie inaczej. W związku z tym wywodzenie, że sposób prowadzenia procesu inwestycyjnego w XXI wieku miałby świadczyć o charakterze inwestycji, która została zaplanowana jako inwestycja celu publicznego w państwie socjalistycznym (i to jeszcze na początku lat 70-tych XX wieku) nie mogło okazać się skuteczne. Wprawdzie też zgodzić się trzeba ze skarżącą, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do faktu zamieszczenia w dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 20 lutego 2006 r. ogłoszenia Zarządu Województwa Mazowieckiego, w którym tenże organ poinformował, iż ma zamiar użycia m. in. przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i wobec tego powiadamia osoby uprawnione o przysługującym im prawie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości, ale skoro (jak sama skarżąca przyznała) w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 293/12) zostało przesądzone, że ponieważ dokonanie tego obwieszczenia nie spełniało szeregu wymogów prawnych to nie stanowiło wykonania przez organ obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to okoliczność ta nie miała już w tej sprawie żadnej doniosłości prawnej. Sąd I instancji ma zaś obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swego wyroku tylko do tych kwestii, które mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Jedynie więc uzupełniająco należy wyjaśnić, że okoliczność, iż – jak podnosiło w odpowiedzi na skargę Województwo Mazowieckie – w pewnym momencie planowało ono sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości, ale jednak następnie od tego zamiaru odstąpiło, nie mogło przemawiać za poglądem, że wybudowanie obiektu w postaci Centrum Widowiskowo-Sportowego "[...]" miało by stanowić o zrealizowaniu innego obiektu aniżeli ten, który został w 1974 r. objęty celem wywłaszczenia. Jak wyżej wspomniano, celem owego wywłaszczenia był w analizowanym stanie faktycznym cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 września 1974 r. nr [...], to jest budowa kombinatu sportowego. Niewątpliwie był to cel określony w sposób ogólny i w dodatku nietypowy. Pojęcie kombinatu łączy się bowiem z reguły nie tyle z problematyką sportową co raczej z pewnym przedsięwzięciem gospodarczym. Z całą pewnością jednak pojęcie to odnosi się do infrastruktury złożonej o dużym formacie. Z tego powodu przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że zasadne było stanowisko organów obu instancji, iż wybudowanie hali sportowo-widowiskowej wraz z infrastrukturą spełniało wymagania, którymi winna charakteryzować się inwestycja określana w 1974 r. mianem "kombinatu sportowego". Skład orzekający w pełni podziela też pogląd, że skoro budowa tego obiektu miała miejsce już w XXI w. to nic nie stało na przeszkodzie by obiekt taki mógł spełniać także i inne funkcje. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w związku z rozwojem cywilizacyjnym, aktualnie obiekty sportowe np. stadiony (a zwłaszcza, gdy są kryte dachem) są bardzo często wykorzystywane na potrzeby różnych imprez artystycznych, koncertów, wystaw, spotkań w tym nawet religijnych i.t.p.). Ten ostatni przypadek występował zresztą również jeszcze w okresie panowania ustroju socjalistycznego podczas niektórych spotkań papieża Jana Pawła II z wiernymi. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że zrealizowanie obiektu stanowiącego znacznych rozmiarów infrastrukturę, która ma służyć celom sportowym nie wykluczała i nie wyklucza jednocześnie takiego jej przystosowania, że mogłaby realizować także inne funkcje kulturalno-społeczne. Dlatego też odwoływanie się w tym przypadku przez Sąd Wojewódzki a wcześniej przez organy do koncepcji modyfikacji celu wywłaszczenia i przeciwstawiania jej - jako całkowicie odmiennemu stanowi, którym jest zmiana celu wywłaszczenia, zasługiwało na akceptację. Nie bardzo był zrozumiały zarzut skarżącej, w którym zwracała ona uwagę na fakt, że zgodnie z wieloma orzeczeniami sądów wojewódzkich (które zostały przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), cel wywłaszczenia powinien być określony w decyzji wywłaszczeniowej w sposób konkretny i ścisły. Stanowiska tego nie kwestionował bowiem Sąd Wojewódzki i nie kwestionuje go też skład orzekający. Rzecz jednak w tym, że w niniejszym postępowaniu nie była jego przedmiotem ocena prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej a decyzja tego rodzaju (to jest ogólnie określająca cel wywłaszczenia) została jednak wydana. Nie bardzo zatem wiadomo, w jaki sposób, to jest na jakiej podstawie organ miałby w tym przypadku konkretyzować ów cel wywłaszczenia. Dlatego też – wbrew stanowisku skarżącej - trafne było odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13), a w którym został wyrażony pogląd, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Z tego więc powodu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że chociaż w rozpatrywanym stanie faktycznym, objęta wnioskiem o zwrot działka nie została w żaden sposób zagospodarowana (porastała ją tylko trawa) to przy bardzo ogólnie określonym celu wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska wojskowego, należało uznać, że cel ten został zrealizowany, gdyż infrastruktura lotniska obejmuje także tereny niezabudowane a stanowiące przestrzeń niezbędną do funkcjonowania lotniska. Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że skoro orzecznictwo w szeregu sprawach (analogicznych spraw do sprawy o sygn. akt I OSK 1417/13 była bowiem większa ilość) dopuszczało, że istnienie terenów porośniętych trawą oznaczało w okresie przedwojennym realizację celu wywłaszczenia w postaci lotniska, to niewątpliwie wybudowanie infrastruktury o znacznych rozmiarach, która mogła być wykorzystywany także dla celów sportowych oznaczało, że cel, jakim była w latach 70-tych XX w., budowa kombinatu sportowego został zrealizowany. Zbędne w takiej sytuacji było przy tym domaganie się ustalania, jak często obiekt ten był wykorzystywany dla celów sportowych. Istotne było bowiem tylko to, że taka możliwość istniała. Z tych powodów zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a w których zarzucono Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, należało uznać za niezasadne. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organów obu instancji, iż nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, w której w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już przez wiele lat. W tym zakresie Sąd powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w którym powszechnie akceptowany był pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia - co do zasady - wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od daty jego realizacji. Przyjmuje się bowiem, że po tym fakcie podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono stał się jej dysponentem, służyła mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw pozostaje w oderwaniu od celu wywłaszczenia (vide: wyrok NSA sygn. akt I OSK 1810/11). Poza tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas, gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. Termin ten zaś rozpoczął swój bieg w dniu 1 stycznia 1998 r., co oznaczało, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a to z kolei oznaczało, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., a co w sprawie niniejszej miało miejsce. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ( art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) bowiem w analizowanym przypadku (cyt.): "w rzeczywistości, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że (cyt.): "nieruchomość nie może być uznana za zbędna na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który zastała ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art.136 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Po myśli natomiast art. 137 ust.1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wyjaśnić przy tym w tym miejscu wypada, że wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P. 38/11, OTK-A-2014/3/31) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił bowiem Trybunał, do chwili wejścia w życie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w aktualnym jego brzmieniu, to jest nadanym mu art. 19 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z 2003 r., a która to ustawa weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., poprzednio, począwszy od 1958 r., obowiązujące w kwestii zwrotu nieruchomości przepisy nie przewidywały, wymienionych obecnie w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., obostrzeń. Obostrzenia te pogarszają zaś sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, której aktualnie przysługują uprawnienia właścicielskie do nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie natomiast z zasadą lex retro non agit, w sytuacji, gdy nowe przepisy oddziaływują w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami, a brak jest jednocześnie dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia dla uchylenia zakazu retroakcji, w/w przepis - w jego obecnej wersji - musi być uznany za niezgodny z Konstytucją – w zakresie określonym w wyroku. Wskazane w nim daty oznaczają zaś: dzień komunalizacji nieruchomości z mocy prawa (27.05.1990 r.) i dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. (22.09.2004 r.). W tych warunkach orzecznictwo, powołując się na w/w wyrok Trybunału, wielokrotnie zatem już podkreślało, że z jego treści wynika, iż w przypadku, gdy mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wejściem w życie omawianej nowelizacji, to brak jest w ogóle potrzeby ustalania, czy realizacja tego celu nastąpiła w terminach, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny zwracał bowiem uwagę, iż stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm prawa dotychczasowego, powinny - co do zasady - podlegać jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba, że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniałyby wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa (np. wyroki z: dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1251/13, dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2067/13, dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 528/14 i dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 999/14). Dlatego też za słuszny należało uznać pogląd Sądu Wojewódzkiego, że bieg terminów określonych w art. 137 ust. 1 pky 1 i 2 u.g.n, nie mógł się rozpocząć w odniesieniu do konkretnej nieruchomości jeszcze przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogły działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (vide: art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przed dniem 22 września 2014 r. hala widowiskowo-sportowa, która realizowała cel wywłaszczenia niewątpliwie natomiast powstała. W tych warunkach należało zatem przyjąć, że także zarzuty kasacyjne materialnoprawne nie były usprawiedliwione, a to prowadziło do wniosku, iż cała skarga kasacyjna nie była zasadna. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.