II OSK 1997/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2015 r. nakładającej na inwestora i właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gmina N., B. S., obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (po obrysie kształt litery L) o wymiarach 2,21x5,25 m; 4,30x4,10 m zlokalizowanego w północno-wschodnim narożu ww. działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi wobec uznania, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, w sytuacji gdy zastosowanie winien znaleźć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkujący uwzględnieniem skargi z powodu naruszenia przepisów: a) art. 105 § 1 k.p.a., albowiem umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2015 r. było nieuzasadnione z uwagi na fakt, że nie zachodziła żadna z przyczyn wykluczających prowadzenie postępowania, a jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien był zostać rozpatrzony merytorycznie, b) art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a., albowiem przyczyny nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie których skarżąca domagała się wydania merytorycznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie były tożsame z zarzutami podnoszonymi w uprzednich postępowaniach sądowoadministracyjnych, a zatem rozstrzygnięcia skarg od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nie korzystały z powagi rzeczy osądzonej w zakresie objętym przedmiotem postępowania w sprawie, c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., albowiem decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. oraz utrzymująca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały skierowane do skarżącej kasacyjnie, która nie będąc inwestorem w zakresie budowy części obiektu budowlanego, nie posiadała legitymacji strony w zakresie całego obowiązku objętego kwestionowaną decyzją, a zatem w sytuacji gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności tych decyzji, czemu nic sprzeciwiała się zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi wobec uznania, że skarżąca kasacyjnie była inwestorem budowy całego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., skutkujące uwzględnieniem skargi z powodu naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem Sąd nie rozpoznawszy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ocenił rozstrzygnięcie organu administracyjnego w sposób dowolny, wykraczając poza granicę swobodnej oceny materiału dowodowego; 3. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia. Ponadto, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawę niniejszej skargi kasacyjnej wskazano również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 4. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że adresatem całości obowiązków wynikających z nakazu rozbiórki w sytuacji jego wydania po przeniesieniu własności nieruchomości, na której wzniesiony został obiekt budowlany, powinien być aktualny w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki właściciel nieruchomości, pomimo tego, że nie był on inwestorem w zakresie co najmniej części budowy obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji adresatem obowiązków wynikających z nakazu rozbiórki przynajmniej w zakresie budowy części obiektu przeprowadzonej przed przeniesieniem własności nieruchomości, powinien być inwestor, będący "sprawcą" samowoli budowlanej, 5. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1-1 aa Prawa budowlanego, przez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem, że budowa (rozbudowa) lub remont obiektu budowlanego w zakresie prac dotyczących wyniesienia części obiektu o wymiarach 4,30x4,10 m nie wymagała pozwolenia na budowę, a zatem nałożenie obowiązku rozbiórki takiego obiektu budowlanego było rażąco sprzeczne z prawem. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można uznać aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymagań o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił bowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku jak i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do każdego z wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku Sąd wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie może jeszcze samo w sobie świadczyć o wadliwości uzasadnienia wyroku. Za bezzasadny uznać należy także zarzut przez Sąd I instancji art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170). Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I GSK 561/18). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. (...) Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20). Mając na uwadze treść powyższych przepisów uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 627/15, oddalającego skargę skarżącej od decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r., jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16, oddalającego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, oznacza, iż kwestia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r. została już zbadana w prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym. Okoliczność ta pozbawiła organy możliwości prowadzenia postępowania w tym zakresie. W tym zakresie trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wedle natomiast art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 627/15 oddalił skargę na decyzję [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r., to tym samym dokonał już oceny, że jest ona zgodna z prawem, jak również zbadał z urzędu czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na ww. wyrok potwierdziło powyższą ocenę. Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. W konsekwencji powyższego organ nie ma już podstaw do ingerowania w prawomocne orzeczenia sądu, co niewątpliwe miałoby miejsce w sytuacji prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zarzuty skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, nie stanowią żadnych nowych okoliczności, które pozostawałyby poza kontrolą wydanego przez Wojewódzki Sąd wyroku z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 627/15, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca kasacyjnie wskazywała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto podnosiła argumenty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 8 i art. 78 § 2 k.p.a. Analiza ww. wyroków z 25 listopada 2015 r. jak i z 24 stycznia 2018 r nie pozostawia zaś wątpliwości, iż te same okoliczności skarżąca kasacyjnie podnosiła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach – w skardze do Sądu na decyzje organów, jak również w skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem niewątpliwie mamy do czynienia z tą samą sprawą i tymi samymi zarzutami, które strona zawarła w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nieważnosciowym Sąd nie prowadzi postępowania na nowo, nie ustala ponownie stanu faktycznego, stąd brak jest możliwości na poszerzenie ustaleń faktycznych. W tym stanie sprawy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 170 i art. 171 p.p.s.a. W świetle powyższego jako niezasadny należy ocenić także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 16 k.p.a. Jak już bowiem wskazano powyżej, wydanie przez Wojewódzki Sąd wyroku z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 627/15 jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16, pozbawiło możliwości prowadzenia przez organy postępowania w zakresie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r. Za bezpodstawne należy uznać także zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1-1aa Prawa budowlanego. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r., to Sąd I instancji nie miał także podstaw dokonywania wykładni wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego, czy też badania zasadności stosowania czy też niezastosowania przepisu prawa materialnego. Konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem niemożność oceniania prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego przy jej wydawaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, brak jest także podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż organy prawidło umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W przedmiotowej sprawie organ po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r. winien zatem w wyniku wstępnego badania jego treści odmówić wszczęcia postępowania. Jednakże z uwagi, iż doszło już do jego wszczęcia, organ zasadnie postępowanie to umorzył. Tym samym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 105 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.