I GSK 1031/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 200/21 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 200/21, po rozpoznaniu skargi M. N. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję ZUS z [...] października 2020 r. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do ZUS [...] października 2020 r. wpłynęło pismo-reklamacja skarżącej, w którym wskazała, że około [...] kwietnia 2020 r. złożyła do skrzynki w Inspektoracie ZUS w Stalowej Woli wniosek o zwolnienie jej z opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS nie stwierdził jednak wpływu takiego wniosku, w związku z tym decyzją z [...] października 2020 r. odmówił skarżącej wnioskowanego zwolnienia. W motywach decyzji ZUS wskazał, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: ustawa covidowa) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., (...) płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...). ZUS decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji ZUS – odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że wniosek o przyznanie jej zwolnienia, złożyła wraz z innymi wnioskami, pochodzącymi od: A. sp. j., jej męża i syna – wyjaśnił, że w ramach postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono złożenia przez skarżącą takiego wniosku. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącej na decyzję ZUS. W motywach wyroku WSA wskazał, że w decyzjach ZUS nie powołał się na procedowanie wniosku o zwolnienie ze składek, złożonego wraz z reklamacją. Na ten wniosek, z [...] października 2020 r., określany przez ZUS jako "nowy wniosek" organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, jako na argument o nieposiadaniu przez skarżącą potwierdzenia złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. W związku z tym WSA uznał, że ZUS przyjmując, iż skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, z tego względu odmówił przyznania jej zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. WSA wskazał, że postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy covidowej, jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. W tym więc wypadku zastosowanie znajdzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa), zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro więc wniosek o zwolnienie, na który skarżąca się powołuje, nie został złożony, jak twierdzi ZUS, to nie mogło dojść do wszczęcia nim postępowania. W tym wypadku można rozważyć procedowanie w kierunku zwolnienia na podstawie wniosku z [...] października 2020 r., jednak na to ZUS się nie powołuje w swoich rozstrzygnięciach. Wspomina jedynie o tym wniosku, w kontekście ustaleń w kwestii złożenia wniosku kwietniowego, jako o okoliczności rzutującej na ocenę wiarygodności twierdzeń skarżącej. WSA wskazał, że z argumentacji ZUS wynika, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego nie stwierdzono złożenia wniosku o zwolnienie w kwietniu 2020 r. W tej sytuacji, jedynym rozwiązaniem procesowym było umorzenie postępowania. Tymczasem ZUS załatwił sprawę merytorycznie, traktując złożenie wniosku wyłącznie jako przesłankę uzyskania ulgi, w postaci zwolnienia z opłacania składek. To zaś jest nie do pogodzenia z art. 61 § 1 i § 3 kpa. WSA uznał, że poza zakresem rozpatrywanej sprawy, pozostaje kwestia kolejnego wniosku skarżącej z 23 października 2020 r. W tym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z kopią wcześniejszego wniosku, ale całkowicie odrębnym wnioskiem. ZUS nie odnosi się jednak do niego w wydanych przez siebie decyzjach, tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie przedmiotowego wniosku było elementem stanu faktycznego sprawy. WSA podkreślił, że zasadniczym zagadnieniem na gruncie sprawy jest kwestia złożenia wniosku, przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania prezentują odmienne i przeciwstawne stanowiska. W tym zakresie ZUS wyszedł z założenia, że fakt wykazania złożenia wniosku spoczywa na stronie. Poza tym stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, jakie zostało przez niego przeprowadzone, wykluczają przyjęcie złożenia wniosku przez skarżącą. Odnosząc się do tych twierdzeń WSA zauważył, że w kwietniu 2020 r., kiedy to skarżąca miała złożyć swój wniosek, mogła to uczynić za pośrednictwem operatora pocztowego, elektronicznie, za pomocą środków służących porozumiewaniu się na odległość lub wnosząc go, w formie pisemnej, bezpośrednio do organu. Jeżeli chodzi o ten ostatni sposób, skorzystanie z którego skarżąca deklaruje, to z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniem pracy urzędu organu, podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, nie mogła tego uczynić za pośrednictwem funkcjonującego w nim biura podawczego. Złożenie bezpośrednio pisma do organu mogło się wówczas odbyć tylko przez wrzucenie pisma do skrzynki przed siedzibą organu – jego inspektoratu. Na podstawie przytaczanych przez strony okoliczności, sposób wnoszenia pism do ZUS, w kwietniu 2020 r., można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Odnośnie przewidzianej na ten czas (kwiecień 2020 r.) procedury wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej jednak nie wiadomo. WSA uznał zatem, że nie sposób stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo, przez wrzucenie go skrzynki przed siedzibą organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie ZUS, odnośnie poczynionych wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustalenia, WSA uznał za niewystarczające. Tym bardziej, że twierdzenia o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są gołosłowne. Poza niczym niepopartymi mailami od pracowników organu, mającymi charakter wewnętrznej korespondencji, zgodnie z którymi nie stwierdzono wniosku skarżącej, organ nie przedstawił innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy. Same oświadczenia pracowników ZUS (w przypadku których nie wiadomo jaką pełnili rolę w procesie obiegu korespondencji) także nie odnoszą się do żadnych faktów czy okoliczności, związanych z podjętymi działaniami weryfikacyjnymi. Nie sposób ich więc w jakikolwiek sposób zweryfikować. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W związku z tym, WSA stwierdził, że ZUS odmawiając przyznania skarżącej zwolnienia, z uwagi na niestwierdzenie wpłynięcia jej wniosku dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 61 § 1 i § 3, art. 104 kpa, co obligowało WSA do uchylenia decyzji obu instancji. WSA wskazał, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ZUS przedstawi procedurę i przyjęte przez siebie rozwiązania, zgodnie z którymi odbywało się wnoszenie podań w formie pism procesowych, bezpośrednio do organu, w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczegółowe ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącej. W omawianym kontekście ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, w przyjęty przez niego sposób, także te, ewentualnie utrudniające lub uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Oprócz tego w sytuacjach wątpliwych, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności. Skoro bowiem jednostronnie i niezależnie przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, rodzący tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygać niedające się usunąć i istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na korzyść stron. W odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy WSA zauważył, że złożenie przez skarżącą wniosków o zwolnienie w sprawach dotyczących jej syna i spółki A., wskazuje że w kwietniu 2020 r. była ona (bądź osoba działająca w jej imieniu) przed siedzibą organu i składała wnioski w imieniu syna i spółki. To zaś uprawdopodabnia możliwość złożenia wniosku również w jej własnej sprawie. W tej sytuacji wykluczenie jego złożenia wymaga dalej idących czynności weryfikacyjnych, niż tylko samo stwierdzenie, że to na wnioskodawczy spoczywa ciężar wykazania faktu złożenia wniosku. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca wnosząc bezpośrednio wniosek do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu, musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe. Strona nie ma bowiem obowiązku uzyskania potwierdzenia złożenia wniosku. Wprawdzie może w ten sposób zabezpieczyć się na wypadek chociażby jego zaginięcia, jednakże nieuczynienie tego nie może negatywnie oddziaływać na jej sytuację procesową. Tym bardziej więc wykluczyć należy wyciąganie w stosunku do niej negatywnych konsekwencji, gdy działając w zaufaniu do organu, nie mogła otrzymać potwierdzenia wniosku złożonego w prawnie dopuszczalnej formie. W efekcie WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił decyzje ZUS. ZUS zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. ZUS oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj.: art. 31zo w zw. z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy brak wniosku skarżącej winien wywołać skutek w postaci co najwyżej umorzenia postępowania. W tym zakresie organ zarzuca, iż żądanie strony skierowane do organu – czego WSA niezasadnie nie zauważa – dotyczyło zajęcia stanowiska przez organ co do zwolnienia z opłacania składek, taki był więc przedmiot postępowania, to zaś w przypadku odmowy determinuje wydanie decyzji. Bezsprzecznie więc, przedmiotem postępowania określonym przez wnioskodawcę i rozumianym jako żądanie strony – którym organ, co oczywiste, był związany – było zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za dane miesiące, gdyby więc organ nie wydał skarżącej decyzji co do tego przedmiotu, organ z pewnością spotkałby się z zarzutem ze strony sądu o nie rozpoznaniu istoty sprawy, - także w kontekście powyższego zarzutu, niezasadne niedostrzeżenie przez WSA, że sam wniosek i jego złożenie było ustawową przesłanką do uzyskania zwolnienia, a zatem brak wniosku powoduje konieczność odmowy zwolnienia, co musiało nastąpić w formie decyzji. ZUS zarzucił, że wniosek strony i przedmiot postępowania (czyli "prawo do zwolnienia") przesądza konieczność wydania decyzji odmownej co do zwolnienia w sytuacji, gdy warunki ustawowe (nie złożenie wniosku do 30 czerwca 2020 r.) nie zostały spełnione, także w kontekście zarzutu, wadliwe niedostrzeżenie przez WSA, iż skarżąca nie tylko nie posiada dowodu złożenia swojego wniosku, lecz nie posiada nawet kopii tegoż wniosku z daty – jak podaje skarżąca – około [...] kwietnia 2020 r., co czyni wyjaśnienia skarżącej co najmniej mało prawdopodobnymi w kontekście zwykłych zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 31zq ust. 1 ustawy covidowej, poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez WSA, iż przy procedowaniu w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek w przypadku odmowy zwolnienia następuje to w drodze decyzji. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), a to: - art. 61 § 1 i § 3 kpa, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie należało umorzyć postępowanie, podczas gdy umorzenie może nastąpić tylko w przypadku jego skutecznego wszczęcia. W stanie faktycznym sprawy – idąc wyłącznie za sugestią WSA – skoro nie było formalnego wniosku strony o zwolnienie, to nie doszło nawet do formalnego wszczęcia postępowania, bo – za WSA – postępowanie w tego typu sprawach wszczyna się na wniosek. Skoro zatem nie doszło do wszczęcia postępowania z powodu braku wniosku, brak było podstaw do jego umorzenia. Stanowisko WSA w tym zakresie nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa jak też jest prawnie i formalnie sprzeczne z sugestią samego sądu, iż postępowanie winno być umorzone, gdy nie ma wniosku w sytuacji, gdy postępowanie wszczyna się na wniosek strony; - art. 75 kpa, poprzez przyjęcie przez WSA, iż strona "uprawdopodobniła" złożenie swojego wniosku, w sytuacji gdy strona nie przedłożyła żadnego dowodu co do samego faktu złożenia wniosku, ale także dowodu w postaci choćby kopii wniosku rzekomo złożonego w okolicach [...] kwietnia 2020 r., czyli z datą przypadającą mniej więcej na ten zbliżony czasowo okres; - art. 106 § 3 ppsa, poprzez niezastosowanie, skoro bowiem WSA miał wątpliwości co do "rzetelności" oświadczeń pracowników merytorycznych organu przedłożonych jako wydruki maili, a więc wydruku dokumentów elektronicznych organu, powinien był wezwać organ, przed wydaniem wyroku, do ewentualnego przedłożenia pisemnych oświadczeń tychże pracowników w oryginale. Sąd przed wydaniem wyroku nie wykonał tych czynności, a organ dopiero z uzasadnienia wyroku dowiedział się, iż sąd kwestionuje dowody w postaci wydruków z poczty email i uznaje je za niewystarczające. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Wobec stawianych sądowi pierwszej instancji zarzutów i ich uzasadnienia konieczne jest przypomnienie zasad postępowania kasacyjnego. Otóż, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. W świetle art. 176 ppsa skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa). Granice skargi są bowiem wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego – i to w sposób opisany w stawianych zarzutach i ich uzasadnieniu – określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w sposób określony w środku zaskarżenia rzeczywistości zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak więc, nawet gdyby sąd kasacyjny dostrzegł w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji nieprawidłowości, których nie objęła zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną, to wadliwości te nie mogłyby uzasadniać wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza bowiem tylko autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. W związku z tym to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jednoznacznego wskazania, które konkretnie przepisy prawa materialnego – z precyzyjnym wskazaniem artykułu i jego ewentualnej jednostki redakcyjnej – zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i w czym to uchybienie się przejawia. W przypadku zarzutu błędnej wykładnia konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd pierwszej instancji przepisu i jak prawidłowo winien on być interpretowany. Prawidłowo sformułowany zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, w czym strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Przy naruszeniu prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa). Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna wymaga indywidualnego uzasadnienia każdego zarzutu, wobec każdego z przepisów, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 12/21 i z 30 września 2021 r. sygn. akt II GSK 565/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie konieczne jest przypomnienie, że zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje obu instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa, wyłącznie z uwagi na naruszenie przez ZUS przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 61 § 1 i § 3 i art. 104 kpa. Stwierdzone naruszenia, oprócz formy załatwienia sprawy, dotyczyły niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem ZUS, nie podnosi w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 kpa. Tym samym nie zarzuca, że WSA błędnie ocenił, iż w sprawie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów, z których wynika potrzeba przeprowadzenia solidniejszego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela. Stawiane przez ZUS zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą trzech aspektów, tj. naruszenia art. 61 § 1 i § 3 kpa, przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie należało umorzyć postępowanie, podczas gdy umorzenie może nastąpić tylko w przypadku jego skutecznego wszczęcia; art. 75 kpa, przez przyjęcie że strona "uprawdopodobniła" złożenie swojego wniosku oraz art. 106 § 3 ppsa, przez niezastosowanie przez WSA polegają na braku wezwania organu do przedłożenia pisemnych oświadczeń pracowników ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dwa pierwsze zarzuty są chybione z przyczyn konstrukcyjnych. Tak jak wyżej wskazano, sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 61 § 1 i § 3 oraz art. 75 kpa, ponieważ WSA nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy WSA ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy WSA nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 czy art. 135 ppsa), ale w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Z tego względu wymienione zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, to wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ppsa). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Celem tego postępowania dowodowego, nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; z 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05). Skarżący kasacyjnie ZUS upatruje naruszenia omawianego przepisu w zaniechaniu wezwania przez WSA, przed wydaniem wyroku, do ewentualnego przedłożenia w oryginale pisemnych oświadczeń jego pracowników przedłożonych jako wydruki maili. Tymczasem ustalenie takie prowadziłoby do ponownego ustalania stanu faktycznego, do czego, jak wskazano wyżej WSA nie jest uprawniony, w szczególności poprzez instrument uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tej przyczyn zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa nie jest zasadny, co prawidłowo wytłumaczył WSA w zaskarżonym wyroku. Dodać należy, że tak samo – jak w rozpoznawanej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tożsamy zarzut, również ze skargi kasacyjnej ZUS w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt 967/21. Konkludując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa są nietrafne. W ramach zarzutów materialnych, sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, ZUS zarzucił naruszenie art. 31zo w zw. z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, poprzez ich błędną wykładnię i art. 31zq ust. 1 ustawy covidowej, przez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez WSA, iż przy procedowaniu w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek w przypadku odmowy zwolnienia następuje to w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są to zarzuty usprawiedliwione z przyczyn konstrukcyjnych. Przede wszystkim wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku WSA nie dokonywał wykładni powyższych przepisów prawa materialnego (ani żadnych innych), oprócz wskazania, że postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy covidowej, nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, lecz na wniosek. Ponadto zauważyć należy, że wszystkie trzy przepisy, których ZUS naruszenie WSA zarzuca, zostały wskazane w sposób nieprecyzyjny, a w przypadku art. 31zq ust. 1 ustawy covidowej, nieodpowiadający treści w nim wskazanej. I tak w przypadku naruszenia art. 31zo ustawy covidowej, wskazać należy, że przepis ten – w stanie prawnym obowiązującym w czerwcu 2020 r. – posiadał dalsze jednostki redakcyjne w postaci pięciu ustępów. Skarżący kasacyjnie ZUS, nie dość że nie wskazuje którego konkretnie ustępu tego przepisu zarzut dotyczy, to także nie wyjaśnia na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu przez WSA. Z kolei przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, w stanie prawnym w którym należało złożyć wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, tj. 30 czerwca 2020 r. ani w chwili wydawania decyzji ZUS z [...] października i [...] grudnia 2020 r., nie istniał w takiej postaci, ponieważ art. 31zp ust. 1 ustawy covidowej nie posiadał wówczas punktów, które zostały dopiero dodane ustawą nowelizująca obowiązującą od 30 grudnia 2020 r. Natomiast zgodnie z treścią art. 31zq ust. 1 ustawy covidowej – w stanie prawnym obowiązującym w czerwcu 2020 r. – za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Tak więc przepis ten nie wskazuje – jak twierdzi skarżący kasacyjnie ZUS – że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacenia składek następuje w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zna oczywiście przepis ustawy covidowej, który o tym stanowi (jest to art. 31zq ust. 7 ustawy covidowej), lecz – jak wspomniano wyżej – sąd kasacyjny nie może zastępować kasatora w prawidłowym sporządzaniu zarzutów kasacyjnych. Tym bardziej, że taki błąd zawarty jest zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej motywach. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać sporządzenia jej zgodnie z wymogami prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 ppsa.