III SA/Gl 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w kwestii opinii o lokalizacji kasyna gry oddala skargę. Rada Miasta K. zaskarżoną uchwałą nr XXXI/619/16 z 26 października 2016 r. w sprawie wydania opinii o lokalizacji kasyna gry w budynku przy ul. [...] w K. pozytywnie zaopiniowała wniosek o lokalizację kasyna gry złożony 20 września 2016 r. przez A Spółka z o.o. z siedzibą w W. Jako podstawę prawną jej wydania Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., w skrócie usg) w związku z art. 35 pkt 15 ustawy z 19 listopada 2009 r o grach hazardowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 471, w skrócie ugh). Uchwała została przedstawiona Wojewodzie zgodnie z wymogami określonymi w art. 90 ust. 1 usg. Pismem z [...]r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach celem stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z uzasadnienia skargi Rada Miasta K. sporną uchwałą weszła w kompetencje Gminy C., gdyż budynek przy ul. [...], w którym mieści się hotel B i w którym opiniowano lokalizację kasyna, usytuowany jest jedynie administracyjnie przy ulicy należącej do miasta K. Wejście do budynku (oraz jego front) skierowane jest w ten sposób, że w praktyce goście i użytkownicy budynku mogą dostać się do niego wyłącznie od strony terenu miasta K i z tego powodu hotel posiada adres [...]. Sama bryła budynku znajduje się na graniczącym z tą ulicą gruncie przynależnym do gminy C. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z definicją gminy zawartą w art. 1 ust. 2 usg, która stanowi, że "ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium" oraz zapisem Konstytucji, która w art. 164 ust. 3 stanowi, że "gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego, nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego". Innymi słowy gmina sprawuje władztwo publiczne jedynie nad własnym terytorium i odnośnie do jego mieszkańców. Wojewoda nie zgodził się z argumentacją opinii prawnej, którą posiłkowała się Gmina K przy podjęciu uchwały, a która wskazywała na brak definicji legalnej pojęcia lokalizacji kasyna w ustawie o grach hazardowych. Podkreślił, że z chwilą wpływu wniosku to gmina musi rozstrzygnąć o swojej właściwości do jego rozpatrzenia przez zdefiniowanie tego pojęcia. Zdaniem Wojewody nie może tego przesądzać adres katowicki hotelu. Nie ma bowiem wątpliwości, że budynek, zgodnie z jego obrysem posadowiony jest na terytorium gminy C. Nie ma też znaczenia, że hotel decyzją Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] r. został zaszeregowany jako obiekt mieszczący się w K. przy ul. [...] do kategorii hotelu czterogwiazdkowego. Podsumowując swoje wywody Wojewoda stwierdził, że Rada winna była w ramach swojego swobodnego uznania podjąć uchwałę o braku właściwości do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie. Podkreślił jednocześnie, że oświadczenie wnioskodawcy o zrzeczeniu się jakichkolwiek roszczeń w przypadku odrzucenia opinii przez organ koncesyjny nie ma dla wnioskowanego rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała na konieczność zastosowania wykładni językowej przepisu art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych, która nie przesadza czy w niniejszej sprawie wyłącznie właściwa do wydania opinii jest Gmina K. czy Gmina C. ani też kryteriów do jej ustalenia. Podkreśliła specyficzną sytuację faktyczną niniejszej sprawy przez usytuowanie budynku na granicy dwóch gmin i możliwością korzystania z budynku jedynie przez wejście od ul. [...] przynależnej administracyjnie do Gminy K. Przyjmując nie tylko adres [...], nazwę hotelu ale aspekt funkcjonalny kasyna Gmina K. uznała swoja właściwość do wydania opinii o lokalizacji kasyna w trybie art. 35 ust. 15 ugh. Dodatkowo wskazała na ograniczenia wynikające z art. 15 tej ustawy, które przy odmiennej interpretacji pojęcia lokalizacji kasyna mogły by zostać naruszone. Na rozprawie 30 listopada 2017 r. pełnomocnik Wojewody podkreślił, że na wniosek innego podmiotu Rada Miejska w C. podjęła pozytywną uchwałę opiniującą lokalizację kasyna przy ul. [...] i w ocenie organu nadzoru nie mogą funkcjonować w opinie dwóch różnych organów dotyczących tej samej lokalizacji kasyna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z orzecznictwa sadów administracyjnych dla stwierdzenia nieważności uchwały naruszenie prawa musi być oczywiste i bezpośrednie lub wyraźnie zakazane przez prawo i nie mieści się w granicach swobodnego uznania (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 7.11.2007 r. sygn. akt IV SA/GL 928/07, LEX 400305, wyrok NSA z 29.11.2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Z treści art. 85 i nast. oraz z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminy wynika, że uchwała lub zarządzenie organu sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1), o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia (art. 90 ust. 1). Jeżeli organ nadzoru tego nie uczyni we wskazanym wyżej terminie, może sprzeczną z prawem uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1), który po upływie roku od ich podjęcia może jedynie stwierdzić ich podjęcie z naruszeniem prawa, jeżeli uchwała nie jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1). Przed rozpoznaniem sprawy Sąd bada przesłanki dopuszczalności skargi i w kontrolowanej sprawie nie dopatrzył się ich naruszenia. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie ppsa). Uprawnienie takie przysługuje Wojewodzie jako organowi nadzoru w trybie wskazanym wyżej. Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, że wydanie opinii o lokalizacji kasyna należy do właściwości organów samorządu terytorialnego zgodnie z art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych, a zatem jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Opinia ma formę uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest wydawana na wniosek podmiotu ubiegającego się o koncesje na prowadzenie kasyna gry. Jest stanowiskiem rady gminy w sprawie konkretnego wniosku o udzielenie koncesji i lokalizacji kasyna w konkretnym miejscu na terenie gminy. Nie może też naruszać prawa materialnego, gdyż art. 35 ugh określa wymagania wniosku o koncesję i nie jest z tej racji przepisem prawa materialnego (zobacz wyrok NSA z 2.10.2014 r. II GSK 925/13, LEX nr 1769769). Sąd oparł swe rozstrzygnięcie na ustalonym stanie faktycznym, który nie jest sporny. Rada Miasta K. pozytywnie zaopiniowała wniosek A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na lokalizacje kasyna gry w budynku przy ul. [...]. Nie jest też sporne usytuowanie budynku w K. przy ul. [...], należącym administracyjnie do Miasta K., przy czym sama bryła budynku znajduje się na gruncie przynależnym do Gminy C., co wynika z uproszczonego rejestru gruntów Miasta C. oraz wypisu z kartoteki budynków Miasta C. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody Miasto K. wyjaśniło, że przy podejmowaniu uchwały Rada posiłkowała się opinią prawną wydaną przez C – Spółka komandytowa, a konkretnie prof. UŚ dr hab. T.P. w maju 2016 r. Wynika z niej, że wobec braku definicji legalnej lokalizacji kasyna gry 9zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 16.02.2011 r., sygn. akt III SA/GL 2234/10, publ. CBOIS), Rada sama musi zdefiniować to pojęcie dla potrzeb sporządzenia opinii wskazanej w art. 35 ugh. W ocenie autora opinii, w tych konkretnych warunkach faktycznych i prawnych za wydaniem opinii przez Radę Miasta K. przemawiają nie uwarunkowania budowlane ale funkcjonalne, związane z reprezentacją interesów i oczekiwań społeczności lokalnej wobec szczególnego rodzaju działalności jakim jest kasyno gry. Usytuowanie hotelu i jego nazwa wskazuje na związanie z mieszkańcami K. i osobami wizytującymi to miasto. Nie jest też możliwe w opinii wskazanie adresu [...]. Mogłoby natomiast prowadzić do obejścia limitu liczby kasyn dopuszczonych w danym mieście zgodnie z art. 15 ugh (1 na 250 tyś. mieszkańców. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tyś. mieszkańców liczbę kasyn zwiększa się o 1. Łączna liczba kasyn w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 na 650 tyś. mieszkańców). Wskazać należy, ze wymogi wynikające z przepisu art. 35 ugh, określającego elementy, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, mają charakter indywidualny i konkretny. Dotyczą określonego postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na kasyno gry, co pośrednio wskazuje również na charakter uchwały rady gminy określonej w pkt 15 tego przepisu, który brzmi "pozytywna opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry". nie można jednak zapominać o załącznikach do wniosku wskazanych w pkt 5,6 i 9 art. 35 gh. Wskazuje on jako załącznik opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowane kasyno gry, określenie jego rozmiarów, wraz z planem budynku (pkt 5), odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry (pkt 6) oraz szacunkową wielkość zatrudnienia, z określeniem stanowisk pracy, oraz projektowane warunki zatrudnienia osoby mającej sprawować zarząd nad kasynem. Zdaniem Wojewody wobec braku jednoznacznego przepisu w ustawie o grach hazardowych definiującego lokalizację kasyna należy przyjąć, że wnioskodawca musi załączyć opinię rady gminy na terenie której lokal jest zlokalizowany definiując to pojęcie dla potrzeb tej opinii. Zdaniem Wojewody nie jest możliwe posiadanie przez dwa różne podmioty (wnioskodawców) pozytywnych opinii lokalizacyjnych dla prowadzenia kasyna pod tym samym adresem przez dwie różne rady gminy. Potwierdza powyższe stanowisko art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie. Poglądu tego nie można jednak podzielić, gdyż stanowi on definicję techniczną sformułowaną przez ustawodawcę dla potrzeb stosowania i wykładni ustawy o samorządzie gminnym, która definiuje pojęcie gminy jako wspólnotę jej mieszkańców na odpowiednim terytorium (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Wydawnictwo ABC, W-wa 2010, str. 29). Zatem wydanie opinii na podstawie art. 35 pkt 15 ugh nie stanowi obowiązku wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym, zatem zawarta w tej ustawie definicja gminy nie ma zastosowania wprost w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, ponieważ organem koncesyjnym jest minister właściwy do spraw finansów i to on kontroluje a także rozpatruje wniosek koncesyjny to do jego kompetencji należy ocena jego kompletności i zawartości merytorycznej. Może temu dać wyraz wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku lub rozpatrzyć go negatywnie ze wskazaniem przyczyny takowego rozstrzygnięcia. To wskazany wyżej minister zadecyduje, w świetle posiadanego opisu geograficznego budynku, czy w jego ocenie niezbędne są opinie obu gmin (K. i C.), czy też wystarczy jednej i to jest gmina K. lub winna być opinia gminy C. Sąd nie widzi przeszkód w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym dla wystąpienia przez A z wnioskiem i uzyskanie opinii lokalizacyjnej dla potrzeb uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry w budynku hotelu przy ul. [...] od Gminy K. i to jeszcze w sytuacji pełnej świadomości wnioskodawcy o rozbieżności adresu nieruchomości z jej geodezyjnym posadowieniem. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek złożenie kompletnego wniosku z wszystkimi załącznikami. Spełnienie owych wymogów związane jest z konkretnym postępowaniem, wszczętym w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, na konkretne kasyno gry, mieszczące się w konkretnej lokalizacji. Za każdym razem jest to postępowanie zakończone rozstrzygnięciem o udzieleniu koncesji lub odmową jej udzielenia, które może podlegać kontroli sądowej. Powyższe wskazuje wyraźnie na jednorazowy i ograniczony charakter pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna gry, o której mowa w pkt 15 ww. przepisu. To do organu koncesyjnego należy ocena, czy w danym opisie geograficznego usytuowania budynku właściwa jest gmina K., czy również Gmina C. Zdaniem Sądu ustawodawca w pkt 5 celowo żąda opisu geograficznego budynku lub miejsca ulokowania kasyna a nie wypisu z rejestru gruntów czy wypisu z kartoteki budynków, na które to dokumenty wskazuje Wojewoda. Gdyby taki był cel tej informacji, to wystarczyłoby wskazanie takich dokumentów jako załączniki wniosku. Nie można tym samym mówić o naruszeniu art. 164 ust. 3 Konstytucji, gdyż ustawa o grach hazardowych ani inna ustawa nie zastrzega w tym zakresie wyłączności dla wydania opinii lokalizacyjnej kasyna gry dla gminy wskazanej wyłącznie przez posadowienie geodezyjnego budynku, w którym ma być usytuowane kasyno. Nie można tez zapominać, że wnioskodawca musi załączyć do wniosku odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem. Jeżeli zatem dwa podmioty dysponują takim prawem, to oznacza, że oba wnioski winny podlegać rozpatrzeniu i przy pozytywnej opinii oraz spełnieniu innych wymogów koncesyjnych funkcjonować w jednym budynku czyli jednej lokalizacji. Istotne w takiej sytuacji będą ograniczenia wynikające z art. 15 ugh. Podsumowując należy stwierdzić, że ponieważ ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji pojęcia lokalizacji kasyna, to interpretacja tego pojęcia winna być dokonana przez organ wydający opinię w ramach swobodnego uznania o związaniu usytuowania geograficznego budynku (miejsca), w którym ma być ulokowane kasyno z gminą. Ta swoboda uznania może odnosić się tylko do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania kasyna w konkretnym budynku, pod konkretnym adresem. Nie może natomiast odnosić się do innych kwestii niezwiązanych z lokalizacją, co w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło a w szczególności do innych przesłanek wymaganych do przyznania koncesji przez powołany do tego organ (wyrok NSA z dn.19.10.2005 r. II GSK 249/05, ONSA i WSA 2006/3/85). Wskazać tez należy, że przesłanki, jakimi kierowała się Rada wydając opinię wynikają z uzasadnienia uchwały oraz pozyskanej dla jej prawidłowego wydania opinii prawnej. Obowiązek uzasadnienia uchwały jest zaliczony do standardów demokratycznego państwa prawnego, który znajduje swoje umocowanie w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP odnoszących się do działania władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa oraz zgodnie z zasadą zaufania do państwa. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest elementem jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z dn.8.06.2006 r., OSK 410/06, Wokanda 2006,nr 11, s. 38) i został dopełniony. Uchwała została przesłana organowi nadzoru, który nie dostrzegł jej wadliwości i nie podjął działań w trybie nadzorczym. Dopiero z chwila pozyskania informacji o podjęciu uchwały o lokalizacji kasyna pod tym samym adresem przez Gminę C. Wojewoda powziął wątpliwości co do właściwości miejscowej Gminy K. dla wydania opinii lokalizacyjnej dla innego podmiotu dla potrzeb innego postępowania koncesyjnego. Wyżej wskazany tryb postępowania co do swej konstrukcji przystaje do treści art. 106 kpa. W podobny sposób jak w niniejszej sprawie uregulowano również kwestie przykładowo w art. 12 ust 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. nr 96, poz.618) a z regulacji tych wynika, że treść opinii wydawanych przez wskazane w ustawie podmioty wyznaczona jest przedmiotem postępowania w sprawie głównej oraz może odnosić się wyłącznie do zagadnień objętych zakresem zadań organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z 5.10.2009r. II SA/Kr 584/09, Lex 550328) Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 ppsa skargę oddalił.