II SA/Gd 291/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi Miasta ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2020 r. i umorzono postępowanie w sprawie naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości położonej w G. przy ulicy P., stanowiącej działki nr [..] oraz nr [..], obręb [..]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że Prezydent Miasta nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż jest on organem pierwszej instancji wobec rozstrzygnięcia zakwestionowanego skargą. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i pozbawia ją legitymacji w postępowaniu sądowym. Jednocześnie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że Prezydent Miasta błędnie zinterpretował treść art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040), gdyż przepis ten nie stanowi podstawy do wydania jakiegokolwiek wypowiedzenia lub oferty ustalającej wysokość opłaty rocznej, bowiem nie nakazuje on stosować odpowiednio procedury opisanej w art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., I OSK 1579/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Ponadto, zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 maja 2018 r., II OSK 1197/18, z dnia 20 kwietnia 2012 r., akt II FSK 527/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta, który wydał decyzję o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jako organ I instancji, którą następnie uchylono i umorzono postępowanie zaskarżaną w niniejszej sprawie decyzją, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, co uzasadniało jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Prezydent Miasta składający skargę jest jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu decyzji organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.