III OSK 3502/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.I. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 172/20 w sprawie ze skargi D.I. z siedzibą w [...] na decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od D.I. z siedzibą w [...] na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 172/20 oddalił skargę D.I. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") na decyzję Polskiej Agencji Rozwoju i Przedsiębiorczości (dalej "PARP") z [...] 2019 r., nr [...]w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Mocą zaskarżonej decyzji odmówiono Spółce udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie w przypadku ilu beneficjentów znajdujących się na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania [...]" wszczęto kontrole wskaźnika eksportu, który winien zostać osiągnięty po upływie 30 miesięcy od daty zakończenia realizacji danego projektu wraz z przesłaniem wytworzonej przez [...] dokumentacji, potwierdzającej rozpoczęcie takiej kontroli u danego beneficjenta. W uzasadnieniu, Spółka zgodnie z wytycznymi wyroku WSA w Warszawie z [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 6/19, szczegółowo opisała szereg czynności i działań, których podjęcia wymaga udostępnienie żądanej informacji, co przesądza o uznaniu jej za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.). W ocenie Sądu I instancji prawidłowo PARP uznała żądaną informację za informację przetworzoną. Natomiast podnoszone przez Spółkę okoliczności nie mogą być kwalifikowane jako przemawiające za wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Samo przekonanie określonego wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką dla zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji – co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych – w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy. Bez znaczenia pozostaje również podnoszone przez Spółkę zainicjowanie postępowania karnego, wobec domniemanych nieprawidłowości. Dostęp do informacji publicznej nie służy bowiem gromadzeniu materiału dowodowego w indywidualnej sprawie karnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że wniosek dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia, podczas, gdy dokumenty, o których udostępnienie zwracała się skarżąca są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga wykonania jedynie określonej liczby kserokopii (następnie podania na tej podstawie liczby wszczętych postępowań kontrolnych), co jest prostą czynnością techniczną nie wymagającą szczególnych kwalifikacji, czy innych działań charakterystycznych i wymaganych dla informacji przetworzonej - przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niepełną, nie wszechstronną i tym samym nietrafną ocenę przez Sąd I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w wyniku tego błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanki wykazania interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP wywodząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. uznać należy je za nieuzasadnione. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu jest polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji, dotyczącym uznania wskazanych przez nią okoliczności jako nieistotnych z punktu widzenia wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego przez Spółkę. Zatem w istocie Spółka zarzuca, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji polega na niezastosowaniu lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Tymczasem omawiany zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania a nie naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., który stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Tymczasem Sąd I instancji nie przeprowadzał jakiegokolwiek postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zatem skarżąca kasacyjnie Spółka nietrafnie zarzuca, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 5 p.p.s.a. dokonując niepełnej, niewszechstronnej i tym samym nietrafnej oceny materiału dowodowego. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby jego dookreślenia muszą odbywać się poprzez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72). Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przygotowanie żądanej dokumentacji w niniejszej sprawie wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji źródłowej oraz zweryfikowania poszczególnych tomów akt. Szeroki zakres wniosku wymagałby zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych. Lista podpisanych umów o dofinansowanie dołączona do wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje 133 projekty. Każdy projekt to średnio 5 segregatorów dokumentacji, co oznacza, iż liczba tomów akt do analizy wynosi ok. 665 segregatorów. Przy czym znaczna część dokumentacji została już zarchiwizowana w archiwum zewnętrznym i znajduje się poza siedzibą PARP. Sprowadzenie takiej ilości dokumentacji wpłynęłoby na wygenerowanie dodatkowych kosztów administracyjnych w PARP, pokrywanych ze środków budżetu państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przedstawił wszystkie argumenty przemawiające za tym, że żądana informacja miała wszelkie cechy informacji przetworzonej. Jednocześnie prawidłowo też zaznaczył, że żądanie informacji przetworzonej może być zrealizowane wówczas, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie można więc żądać informacji przetworzonej dla celów prywatnych. Również gromadzenie materiałów dowodowych celem wystąpienia z wnioskiem do organów ścigania o wszczęcie postępowania karnego nie wypełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Mając na względzie prawidłowość uzasadnienia WSA w Warszawie w zakresie informacji przetworzonej i braku szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej żądania przez wnioskodawcę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Spółki na rzecz PARP orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.